В законе «О техническом регулировании» строители не нуждаются?

Президент Ассоциации строителей России Николай КОШМАН направил министру регионального развития РФ Виктору БАСАРГИНУ подготовленный специалистами АСР документ, содержащий комментарии и предложения по поводу Справки обоснования необходимости выхода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» и создания отраслевой системы технического регулирования Минрегиона России.

«В Ассоциации строителей России внимательно изучена Справка обоснования необходимости выхода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» и создания отраслевой системы технического регулирования, подготовленная специалистами Министерства регионального развития Российской Федерации, — отмечает Николай Кошман. — Как следует из названия справки, ее авторы предлагают исключить строительную отрасль из сферы регулирования Федерального закона № 184-ФЗ от 27.12.2007 г. «О техническом регулировании». При этом предполагается, что для строительной отрасли будет создана некая «отраслевая система технического регулирования». Вместе с тем, авторами cправки не сформулировано каких-либо конкретных предложений ни по урегулированию ситуации в области технического регулирования в строительстве в целом, ни по механизмам вывода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» в частности».

Признавая справедливость замечаний, касающихся недостатков Федерального закона «О техническом регулировании», таких, например, как игнорирование специфики строительной продукции (зданий, строений, сооружений) как объектов технического регулирования, невозможность включения в технические регламенты всего объема обязательных требований к безопасности строительной продукции и т. д., специалисты АСР считают необходимым отметить, что причинами тревожной ситуации, сложившейся в области реализации реформы технического регулирования в строительстве, являются не только и не столько указанные выше недостатки.

Так, концептуальные инновации, привнесенные Федеральным законом «О техническом регулировании», отчасти были связаны с необходимостью создания условий для ускорения процесса внедрения достижений технического прогресса в реальное производство. Для решения этой задачи необходимо было создать альтернативную модель разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулировать предприятия реальной экономики к участию в техническом регулировании по схеме «стандарт организации — национальный стандарт — свод правил» с соответствующей оценкой соответствия, обязательной, если указанные документы будут обеспечивать исполнение требований к безопасности, или добровольной, если они будут обеспечивать требования к качеству.

В основу схемы технического регулирования, закрепленной Федеральным законом «О техническом регулировании», были положены принципы разделения в системе нормативной технической документации исключительной ответственности государства (безопасность объектов технического регулирования) и ответственности субъектов бизнеса (качество объектов), а также высокой активности проектных и строительных организаций в области разработки нормативных технических документов.

Подобные представления привели к тому, что сначала в тексте Федерального закона «О техническом регулировании», а затем и в принятых в его развитие постановлениях Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах было закреплено, что субъектами разработки нормативных технических документов могут быть любые лица (по умолчанию — субъекты бизнеса).

При этом не было учтено, что используемая в Федеральном законе «О техническом регулировании» конструкция «любые лица» может работать исключительно при наличии организационных стимулов, которые стали складываться только в последнее время в связи с введением в градостроительную деятельность института саморегулирования.

На сегодняшний день, по мнению Николая Кошмана, уже стало очевидным то, что было и так ясно специалистам с самого начала переходного периода, — для преимущественно ориентированного на российский рынок строительного бизнеса нет никаких стимулов к разработке нормативных документов, а редкие исключения не могут снять проблему в ее целостности. Таким образом, реформирование системы технического регулирования в строительной отрасли столкнулось с практически полным отсутствием субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку нормативных технических документов, и, главное, с отсутствием субъекта, ответственного за систему технического регулирования в целом.

Следует также отметить, считают эксперты АСР, что введенное Федеральным законом «О техническом регулировании» разделение нормативных технических документов, в зависимости от их нормативного статуса, на обязательные (технические регламенты) и добровольные (национальные стандарты и своды правил) создало довольно сложную правовую конструкцию, отличную от существовавшей ранее, при которой все нормативные технические документы являлись обязательными. В результате возникла необходимость создания специального правового и административного механизма, который обеспечивал бы организационную и правовую связь между документами разного нормативного статуса, а также стимулировал бы обязательное выполнение строительными организациями документов добровольного применения, не нарушая при этом избыточным регулированием их технологическую инициативу и активность.

Непосредственное применение положений законодательства о техническом регулировании к сложившейся системе нормативных технических документов в строительстве столкнулось с ее большим объемом, довольно сложной структурой и, главное, отсутствием внятных методических материалов по работе с ней.

«Указанные обстоятельства, усугуб-ленные наличием объективных недостатков Федерального закона «О техническом регулировании», привели к тому, что за почти семилетний период действия Федерального закона «О техническом регулировании» применительно к строительной отрасли не сделано практически ничего значимого в части его реализации, — заявляет руководство АСР. — Представляется очевидным, что сегодня в России отсутствует единая, грамотно выстроенная и согласованная нормативная база для регулирования деятельности в основных отраслях промышленности. Закономерно, что в такой ситуации вхождение России в мировое экономическое пространство на паритетных началах исключено».

Кроме того, по мнению экспертов, следует учитывать, что многочисленные усилия по реформированию сложившейся в России системы технического регулирования без ориентировки на определенную модель, в том числе из числа тех, которые успешно реализованы в других странах, будут крайне неэффективными.

В этих условиях, на взгляд специалистов АСР, возможно несколько способов разрешения ситуации, сложившейся в настоящее время в области реформирования системы технического регулирования в строительстве.

Способ 1
Учитывая исключительную сложность реализации Федерального закона «О техническом регулировании» в сфере строительства, по нашему мнению, требования, установленные данным законом все же выполнимы. Поэтому одним из путей урегулирования ситуации в сфере технического регулирования в строительстве может стать четкая поэтапная реализация требований Федерального закона «О техническом регулировании».
При этом в рамках указанного подхода, по нашему мнению, должны быть предприняты следующие первоочередные шаги.
1. Минрегиону России необходимо принять на себя ответственность за со-здание соответствующей требованиям Федерального закона «О техническом регулировании» системы документов, а в дальнейшем и за реализацию технической политики в целом.
2. Департаменту Минрегиона России, в ведении которого находятся вопросы технической политики в области строительства, необходимо представить план работ по созданию системы нормативных технических документов, выделить приоритетные направления деятельности текущего года и обеспечить их выполнение.
3. Необходимо существенно активизировать деятельность по кардинальному обновлению национального фонда российских стандартов, а также их гармонизации с международными нормами.
4. Необходимо внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающие продление переходного периода реформы технического регулирования, в том числе увеличение срока действия нормативных документов, обеспечивающих безопасность в строительстве на данном этапе (СНиПы, ГОСТы).
5. Необходимо создать правовой механизм обеспечения обязательного исполнения требований национальных стандартов и сводов правил в особо опасных отраслях промышленности.

Способ 2
Принимая во внимание то, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику строительной продукции (зданий, строений, сооружений), но и быть обязательными для применения, еще одним путем разрешения ситуации в области технического регулирования в строительстве может стать внесение в Федеральный закон «О техническом регулировании» изменений, учитывающих особенности отрасли, в том числе предусматривающих придание стандартам в сфере строительства (или их определенной части) статуса обязательных для применения документов.
Анализ иностранного законодательства в сфере технического регулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными, и который, по сути, воспроизведен в Федеральном законе «О техническом регулировании»), например, в Германии и Японии стандарты, по общему правилу, являются документами добровольного применения; однако для наиболее опасных сфер промышленности сделано исключение из общего правила — стандарты в данных отраслях наделены статусом обязательных.
В ряде европейских стран такой подход применяется и для столь сложной и опасной сферы деятельности, как строительство. Данный подход может быть реализован и в России, поскольку не нуждается в пересмотре концепции реформы технического регулирования в целом и способен решить целый комплекс проблем по обеспечению безопасности в ключевых сферах российской промышленности.

Способ 3
Наиболее кардинальным способом урегулирования ситуации в области технического регулирования в строительстве является исключение строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании», что, очевидно, и предлагают сделать авторы справки.
При этом необходимо учитывать, что избрание данного пути развития системы технического регулирования в строительстве приведет к необходимости решения целого комплекса вопросов по его реализации.
Исключение строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» с правовой точки зрения означает, что к отношениям, возникающим при проектировании (включая изыскания), строительстве, монтаже, эксплуатации и утилизации строительной продукции, не будут применяться документы, принятие которых предусмотрено данным законом (технические регламенты, национальные стандарты, своды правил).
Одновременно возникает вопрос о том, какой должна быть «отраслевая система технического регулирования», со-здание которой предполагается авторами справки, а также о правовом статусе действующих до окончания переходного периода реформы технического регулирования документов по стандартизации, предусмотренных законом «О стандартизации» (ГОСТы, СНиПы и пр.) и об их месте в указанной «отраслевой системе технического регулирования».
«В любом случае, избрание одного из возможных путей урегулирования ситуации, сложившейся в области технического регулирования в строительстве, представляется невозможным без анализа его последствий, детальной проработки механизмов его реализации, а также изучения опыта разрешения подобных вопросов в иных, особо опасных и технически сложных отраслях промышленности», — отмечается в аналитическом разборе за подписью президента АСР Николая Кошмана.