Новые реалии градостроительного проектирования

С введением в действие норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (2004 г.) и одновременным завершением муниципальной реформы начался новый этап развития градостроительного проектирования. Городские и сельские поселения разрабатываются и утверждаются генеральными планами и правилами землепользования и застройки, а муниципальные районы и субъекты федерации — схемами территориального планирования. Аналогичная работа начата министерствами и ведомствами в отношении схем территориального планирования РФ.

На практике описываемая картина демонстрирует ситуацию «одномоментной» попытки разрешения правовых и практических противоречий, накопившихся за годы забвения градостроительного регулирования. Стоимость подготовки градостроительной документации по регионам и муниципалитетам колеблется в десятки и сотни раз, завися не от уровня сложности решаемых задач, а от бюджетных возможностей органов государственной и муниципальной власти. Как следствие, качество исходной документации и уровень прогнозирования и учета градостроительной обстановки значительно различаются, т. е. качество утверждаемых документов различное.

Сегодняшняя ситуация характеризуется рядом новых явлений. Во многих случаях органы местного самоуправления предполагают, что разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки — разовая акция, которая в соответствии с нормой закона должна быть завершена к 1 января 2010 г. и следующие 20 лет повторяться не будет. Далее, в регионах и муниципалитетах с интенсивным инвестиционным процессом обнаруживается несоответствие детальности и направлений проработки генеральных планов возникшим (правильнее говоря, вновь обнаруженным) потребностям социально-экономического развития. В результате либо органы власти игнорируют нормы уже действующей градостроительной документации, либо стихийно начинают вносить в нее изменения «под заказчика», проводя так называемые «корректировки». Граждане и юридические лица, обнаружив нарушения своих законных прав и интересов нормами генеральных планов и правил землепользования и застройки, обращаются за судебной защитой, что приводит к полной или частичной приостановке действия соответствующих нормативно-правовых актов.

Проблема современного этапа

Рассматриваемая ситуация предполагает ответ на вопрос: как в современных условиях практически будет осуществляться градостроительная деятельность в муниципальных образованиях?

Первая составляющая такого вопроса: кто будет применять разработанную документацию на должном профессиональном уровне?
Номенклатура главных градостроителей в муниципальных образованиях фактически так и не введена в действие в большинстве субъектов Российской Федерации, а сформированные и укомплектованные градостроительные службы действуют в единичных муниципальных образованиях. При этом перспективы быстрого роста кадрового потенциала представляются иллюзорными.

Второй вопрос: какие меры потребуются для соблюдения законных процедур по предоставлению разрешений на отклонения и разрешений на условно разрешенные виды использования земельного участка, а также в ряде более сложных случаев?
Рассмотрим типичную ситуацию, уже распространенную в практике градостроительного проектирования. Муниципальное образование заказывает генеральный план, который выполняется проектной организацией.

В силу различных причин одновременно происходит утверждение генерального плана, устанавливающего для функциональной зоны, в которую входит земельный участок, один вид использования, и принимается нормативно-правовой акт, утверждающий иной вид использования применительно к данному земельному участку.
Как следствие, чтобы разрешить рассматриваемую ситуацию по существу, необходимо сначала принять корректировку генерального плана, изменив границы зон на карте функционального зонирования, и лишь затем вносить соответствующие изменения в правила землепользования и застройки.

Вместе с тем опыт показывает, что «лоскутная» корректировка генерального плана приводит к возникновению значительного числа внутренних противоречий, связанных не только с проблемой размещения тех или иных объектов капитального строительства, но и с необходимостью адекватной оценки изменения потребностей в развитии инженерной и транспортной, а также социальной инфраструктуры.
Показательный пример. Администрация муниципального округа в ходе разработки генерального плана согласилась с размещением вне границ населенных пунктов зоны производственных объектов 1–2 классов опасности и муниципального кладбища. В период между утверждением генерального плана и завершением разработки проекта правил землепользования и застройки выявляется, что соответствующая территория уже фактически и юридически предоставлена под ведение сельского хозяйства.
Предположим, что сам факт изменения целевого назначения может быть зафиксирован последовательной корректировкой генерального плана и правил землепользования и застройки (впрочем, эта процедура займет от 9 до 18 месяцев, и все это время правовой режим соответствующих земельных участков будет носить коллизионный характер).

Однако теперь на территории муниципального образования требуется найти новую территорию, подходящую для дислокации, т. е. размещения муниципального кладбища, учитывая его санитарно-защитные зоны, требования в области инженерной геологии и ряд других параметров. А если второй такой дислокации не существует..?

Судиться, судиться и судиться…

На практике имеется целый ряд значительно более сложных в урегулировании проблем — от «нестыковки» кадастровых границ земельных участков и градостроительных (территориальных) зон, выполненных на среднемасштабных топографических основах, до технических ошибок ведения кадастра недвижимости.

Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года фактически впервые вводит в нашей стране «тотальную», всеобъемлющую систему регулирования разрешенного использования земельных участков. Реализация его норм, как ожидается, уже в 2010–2012 гг.
приведет к лавинообразному увеличению числа судебных споров между гражданами и юридическими лицами с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой.

Необходимо отметить, что оспариваться будут, в основном, нормы правил землепользования и застройки. В связи с этим важно подчеркнуть следующее. Процедурная часть правил землепользования и застройки (в отечественном праве несколько казуистически поименованная «порядком применения») может оспариваться только как нормативно-правовой акт общего характера (т. е. в течение 3 месяцев после даты вступления в силу). А карта (схема) градостроительного зонирования, нормы градостроительных регламентов и ограничения, установленные правилами землепользования и застройки для зон с особыми условиями использования территории, касаются прав на конкретные, определенные земельные участки и объекты капитального строительства, поэтому такие нормы будут оспариваться в момент обнаружения факта предполагаемого нарушения законных прав физических или юридических лиц, т. е. постоянно.

Не будет ошибочным утверждение, что в текущей управленческой ситуации органы регулирования градостроительства муниципального образования ожидает 3–5-кратный рост численности, и большую часть их штатного расписания в будущем будут занимать профессиональные юристы.

Таким образом, ближайшие годы генеральные планы поселений и городских округов и правила землепользования и застройки будут постоянно уточняться для приведения их в соответствие сложившемуся коллизионному правоприменению, а также в связи с исполнением вступивших в законную силу решений судебных органов.

Вечное движение

Существует и иное основание, которое не позволит «утвердить генеральный план на 25 лет». Это неготовность как органов государственной власти и местного самоуправления, так и отраслевых организаций к проектным решениям рамочного характера, отражающим не только текущие потребности территории в развитии, в первую очередь, производственных зон и транспортной инфраструктуры, но и потребности более обобщенного и долгосрочного характера.

Крайне любопытно наблюдать массовое движение собственников земельных участков и девелоперов, которые в первые месяцы 2009 г. начали ходатайствовать об изменении целевого использования недвижимости «вследствие невозможности реализации ранее намеченных проектов в связи с экономическим кризисом».

Подобная ситуация на практике складывается по трем известным причинам.

Во-первых, муниципальные образования часто предоставляют земельные участки без проведения надлежащих инженерных изысканий, а в результате строительство определенных категорий объектов на них оказывается технически невозможным или экономически неоправданным. Во-вторых, привязка зонирования под развитие территорий к конкретным производственным объектам в случае последующего банкротства инвестора или пересмотра им стратегии присутствия в стране или регионе приводит к необходимости полного пересмотра концепции развития территории. И в-третьих, интересы инвестора зачастую доминируют над интересами территории, муниципального образования и его населения, т. к. его интерес к краткосрочной прибыльности проекта оказывается выше долгосрочных выгод использования земельного участка по иному назначению.

Как следствие, и генеральные планы, и правила землепользования и застройки, и проекты планировки будут корректироваться на постоянной основе.

Мониторинг и сопровождение

Объективные реалии свидетельствуют, что корректировка генеральных планов и правил землепользования и застройки — процесс, который определяется динамичным развитием интересов граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно, рынок градостроительного проектирования следующего десятилетия — это рынок услуг по мониторингу и сопровождению градостроительной документации.

В связи с этим на рынке градостроительного проектирования возникает новая услуга, которая в настоящее время носит наименование «мониторинг и сопровождение градостроительной документации».