Строительство автодорог в рамках государственно-частного партнерства

17 августа 2007 г. состоялось заседание Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта. Публикуем (в сокращении) доклад Министра транспорта РФ Игоря ЛЕВИТИНА на этом мероприятии.

В мировой практике государственно-частное партнерство давно и надежно зарекомендовало себя как эффективный и гибкий механизм привлечения негосударственных инвестиций к финансированию работ по строительству (реконструкции) и эксплуатации объектов коммунального хозяйства и транспортной инфраструктуры, относящихся к государственной и муниципальной формам собственности.

Появление платных автодорог в зарубежных странах было обусловлено необходимостью модернизации автодорог и повышения уровня их транспортно-эксплуатационного состояния, а также потребностями экономики в ускоренном развитии автомагистралей и региональных дорог в связи с бурным ростом автомобилизации. Однако потребность в средствах, необходимых для реализации указанных задач, значительно превосходила возможности бюджетов всех уровней, сильно перегруженных социальными расходами.

То есть ситуация аналогичная России на текущем этапе. Конфигурация сети автомобильных дорог федерального значения имеет ярко выраженную радиальную структуру, которая на европейской территории России ориентирована на крупнейшие города — Москву, Санкт-Петербург и др. Результатом такой структуры стала перегрузка магистральных автомобильных дорог в пределах Московского, Санкт-Петербургского и ряда других крупных транспортных узлов.

Подготовка и реализация проектов ГЧП в РФ сегодня преимущественно развивается в форме концессий, основанных на модели СТРОИ-ТЕЛЬСТВО — ПЕРЕДАЧА — ЭКСПЛУАТАЦИЯ, в рамках которой концессионер осуществляет строительство объекта, регистрацию его в государственной собственности и последующую эксплуатацию на праве владения и пользования, и именно по такой схеме в настоящее время осуществляется подготовка крупномасштабных инвестиционных проектов в сфере транспорта.

Необходимо отметить, что инвестиции в основной капитал по транспортному комплексу за счет всех источников финансирования увеличились на 31% и составили 624 млрд. руб., в том числе объем инвестиций за счет средств федерального бюджета — на 55% и составил 186 млрд. руб.

За период с 2006 г. по первое полугодие 2007 г. Минтрансом РФ активно проводилась работа по привлечению частных инвестиций и средств пользователей в развитие транспортной инфраструктуры. Было организовано взаимодействие с деловыми кругами и общественностью и их максимальное вовлечение в поиск эффективных решений, направленных на обеспечение высокого качества и доступности услуг транспортного комплекса населению и хозяйствующим субъектам и максимальное использование транзитного потенциала России.

В этих целях в Министерстве транспорта РФ образован постоянно действующий Экспертный совет по государственно-частному партнерству — то есть экспертный орган, призванный содействовать поиску эффективных решений в различных областях транспортной деятельности на основе взаимодействия государства и бизнеса.

Фактически каждый проект до момента представления в Министерство экономического развития и торговли РФ заявки на оказание государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, проходит в Минтрансе России минимум две стадии жесткого квалификационного отбора на основе проведения инженерного и финансово-экономического анализа документации.

Должен отметить, что инвестиционные проекты дорожного хозяйства стали лидерами первого блока проектов, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 1708-р для финансирования с привлечением средств Инвестиционного фонда.

Кратко напомню об основных наших инвестиционных проектах.

Первый — строительство скоростной автомобильной магистрали Москва–Санкт-Петербург. Помимо разрешения тяжелой транспортной ситуации, которая сложилась на сегодняшней день на федеральной автомобильной дороге М-10 «Россия», новая платная автомагистраль расширит возможности и пропускную способность Международного транспортного коридора «Север–Юг», что будет способствовать улучшению динамики развития внешнеторговых связей России и увеличению грузооборота морского порта Санкт-Петербург.

Наиболее динамично развивающийся и инновационный проект строительства внутригородского участка платной автомобильной дороги — проект строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге.

В этом проекте объединяются финансовые и организационные усилия РФ и Санкт-Петербург для ускоренного создания выхода из Морского порта Санкт-Петербурга на Кольцевую дорогу и на сеть федеральных автомобильных дорог, образующих международный транспортный коридор «Север-Юг».

Проект строительства «нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1» направлен на оптимизацию функционирования и повышение пропускной способности панъевропейского транспортного коридора № 2 на головном участке для увеличения скорости движения пассажирских и товарных потоков, снижения транспортных издержек в экономике.

Проект строительства Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге предполагает создание уникального инженерно-технического сооружения, которое частично решит проблему затруднения движения в городе и расширит возможности навигации на р. Неве за счет увеличения времени разведения городских мостов.

Необходимо отметить, что проект Центральной кольцевой автодороги Московской области прошел Экспертный совет Минтранса, Правительственную комиссию по отбору инвестиционных проектов прошли проект реконструкции с организацией эксплуатации на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой областях, а также проект строительства автомобильной дороги Краснодар–Абинск–Кабардинка в Краснодарском крае. По данным проектам предполагается финансирование проектных работ.

Все эти проекты строительства дорог и искусственных сооружений планируются к реализации с предоставлением бюджетного финансирования за счет средств Инвестиционного фонда в рамках Федерального закона «О концессионных соглашениях».

Суммарный объем инвестиций по ним предусмотрен в размере 203,815 млрд. руб., в том числе за счет средств Инвестиционного фонда — 78,237 млрд. руб.

По проекту строительства ЗСД уже идет конкурс на право заключения концессионного соглашения, поступили заявки от 4 консорциумов, все они допущены к следующему этапу. Проведено RoadShow в Лондоне, которое позволило организовать обратную связь от потенциальных участников проекта и внести необходимые коррективы в механизмы его реализации.

В ближайшее время мы планируем объявить концессионные конкурсы по проектам строительства головного участка скоростной автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург и нового выхода на МКАД с федеральной автомагистрали М-1. Документация согласована с МЭРТ.

Сроки проведения концессионных конкурсов — речь идет о предполагаемых сроках в 9–12 месяцев — определены исходя из международного опыта, с учетом комплексного характера планируемых тендерных процедур, а также времени, необходимого участникам конкурса для подготовки обоснованных конкурсных предложений.

Мы понимаем, что сегодня в России — это первый опыт и исключительно важно, чтобы он стал успешным. От этого во многом зависят дальнейшие перспективы развития концессионного рынка и налаживания эффективного сотрудничества государства и бизнеса в сфере развития транспортной инфраструктуры. Именно этим обстоятельством обусловлена длительная и тщательная отработка конкурсной документации для проведения концессионного конкурса.

Российские и иностранные инвесторы выражают заинтересованность в инвестировании средств в строительство и реконструкцию указанных дорог и дорожных объектов, но одновременно и ставят вопросы о необходимости дать им ясные ориентиры, отраженные в технической и экономической документации и в долгосрочных государственных программах.

Существует ряд неурегулированных проблемных вопросов в законодательном обеспечении государственно-частного партнерства, которые выявляются в ходе практического применения нормативных актов и не позволяют в полной мере реализовать их потенциал.

Кратко остановлюсь на некоторых основных проблемных блоках.

Необходимо урегулировать соотношение концессионного законодательства и законодательства об Инвестиционном фонде РФ. Дело в том, что принципы и подходы, использовавшиеся в Федеральном законе «О концессионных соглашениях» и Положении об Инвестиционном фонде, утвержденном Правительством, подчас противоположны.

Закон о концессиях предполагает конкурсный порядок отбора концессионера, который является также и инвестором. При этом концессионные проекты всегда инициируются государством, формулирующим потребность в создании тех или иных объектов общественной инфраструктуры и определяющим объем своего финансового участия в реализации данных проектов. Только после этого проект может быть предложен рынку.

Вместе с тем, Положение об инвестиционном фонде предполагает, что отбор инвестиционного проекта осуществляется соответствующими комиссиями, исходя из принципов экономической, социальной и бюджетной эффективности. При этом сначала должен быть отобран коммерческий участник, заинтересованный в реализации инвестиционного проекта, после чего принимается решение о предоставлении ему государственной поддержки. Но к концессионным проектам такая схема неприменима, учитывая, что в заключаемом по итогам проведения конкурса концессионном соглашении уже должен быть прописан весь объем финансовых обязательств сторон.

Эти разночтения порождают целый ряд организационных проблем. Как концедент, государство уже в 2007 г. обязано начать процедуры изъятия земельных участков и подготовки территории строительства для всех утвержденных Правительством инвестиционных проектов.

Тем не менее, по сегодняшнему законодательству о концессионных соглашениях выкуп и формирование земельных участков должны быть осуществлены органом власти — ответственным исполнителем инвестиционного проекта до заключения инвестиционного, т.е. концессионного соглашения. Вместе с тем, согласно положению об инвестиционном фонде финансирование на эти цели может быть открыто лишь при наличии заключенного соглашения.

Получается замкнутый круг. Для заключения концессионного соглашения необходимо выкупить земельные участки. Для получения средств на выкуп земельных участков требуется заключить концессионное соглашение. Это требует скорейшей гармонизации законодательства о концессиях с нормами положения об Инвестиционном фонде для того, чтобы была возможность приступить к реализации этих инвестиционных проектов.

Второй проблемный блок — возможность реализации проектов на совместных началах РФ и субъектами РФ.

Мы провели консультации со многими регионами: дорожные проекты, которые являются достаточно капиталоемкими, многим субъектам не под силу даже с учетом привлечение частных инвестиций. Да и Инвестиционный фонд у нас не безграничен. При этом опыт Санкт-Петербурга показывает, что участвовать совместно с субъектом РФ в инвестиционных проектах можно и нужно. Это не всегда просто, но полагаю эффект того стоит, и для Федерации, и для субъекта. Поэтому при корректировке Закона о концессиях важно предусмотреть такую возможность.
Следующий проблемный блок — это трудности применения земельного законодательства. С принятием постановления Правительства РФ от 14.04.2007№ 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог» урегулирован вопрос о порядке принятия решения и взаимодействия органов власти при изъятии земельных участков для строительства (реконструкции) федеральных автомобильных дорог.

С другой стороны, существующая процедура изъятия земельных участков является достаточно длительной: с момента извещения правообладателя об изъятии может пройти год до его решения о продаже участка.

При проведении концессионного конкурса срок подведения итогов конкурса и заключения концессионного соглашения зафиксирован конкурсной документацией.

Вместе с тем, согласно Закону о концессионных соглашениях не позднее двух месяцев с даты подписания концессионного соглашения концессионеру должен быть предоставлен сформированный земельный участок под строительство. Эта норма не во всех случаях может быть реализована с учетом предусмотренного в Гражданском кодексе длительного порядка изъятия земельных участков для государственных нужд.

Очевидно, что для линейно-протяженных объектов должен быть предусмотрен более гибкий порядок, допускающий передачу концессионеру земельных участков в течение более длительных сроков или поэтапное предоставление участка под строительство.

Также в целях оптимизации реализации концессионных проектов, имело бы смысл рассмотреть возможность предоставления концессионеру в аренду земельных участков, находящихся в постоянном бессрочном пользовании у государственных дорожных учреждений. Гражданский кодекс предусматривает такую возможность. Вместе с тем, действующая редакция статьи 20 Земельного кодекса запрещает распоряжаться и передавать в аренду участки, находящиеся в постоянном бессрочном пользовании.

Минтрансом подготовлен пакет поправок в действующую редакцию Положения об Инвестиционном фонде.

Одним из основных вопросов со стороны потенциальных инвесторов и международных финансовых институтов является вопрос о надежности бюджетных механизмов обеспечения финансовых обязательств концедента.

Учитывая длительные сроки концессии, которые могут составлять до 30 и более лет, инвестор хочет быть уверен в исполнении бюджетных обязательств на протяжении всего жизненного цикла проекта, а также выдвигает требование по предоставлению концедентом гарантий в отношении рисков спроса. Как известно, сегодня циклы бюджетного планирования ограничены трехлетним периодом, по проектам, финансируемым из Инвестиционного фонда, — пятью годами.

Кроме этого, отсутствие такой гарантии не ограничивает концедента от строительства параллельных бесплатных автодорог, эксплуатация которых может существенным образом отрицательно повлиять на количество проезжающих автомашин по платной автомагистрали, а значит снизить выручку концессионера по причине действий концедента, не связанных непосредственно концессионным соглашением. В концессионное законодательство должны быть внесены нормы, закрепляющие обязательность включения в соответствующий закон о бюджете всех финансовых обязательств РФ по заключенным концессионным соглашениям.

Требуют доработки требования в отношении критериев конкурса. Законом установлен перечень критериев, которые могут использоваться для оценки конкурсных предложений. Однако, учитывая уникальность концессионных проектов и многообразие форм и условий реализации концессионных соглашений в различных отраслях экономики, и, прежде всего на транспорте, представляется целесообразным его расширить, то есть закрепить возможность использования и иных критериев.

Определенного изменения требуют предъявляемые технические требования и процедура Государственной экспертизы инженерных проектов скоростных автодорог.

Кроме этого, требование о предоставлении правоустанавливающих документов на земельные участки не может быть выполнено до начала процедуры подготовки территории строительства.

Наконец, хотел бы сказать несколько слов об альтернативных механизмах концессии, которые пока нами не могут рассматриваться в силу существующих ограничений в концессионном законодательстве. Речь идет о так называемом механизме скрытой платы и механизме договорного тарифа по эксплуатационной готовности.

Указанные виды концессий позволяют привлекать частные инвестиции в реализацию проектов с низкой доходностью, либо, при использовании механизма скрытой платы — в проекты, по которым введение платы с пользователей по тем или иным причинам является нецелесообразным. Очевидно, что под данные условия подпадает большинство региональных проектов, а также проекты развития федеральной сети дорог с недостаточной интенсивностью.

Общей особенностью и условием реализации такого рода механизмов, является финансирование концедентом в полном объеме всех расходов концессионера на этапе эксплуатации. Вместе с тем, действующая редакция Федерального закона «О концессионных соглашениях» допускает участие концедента в финансировании только части расходов концессионера, как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации.

Полагаем, что дальнейшего развития института концессии необходимо рассмотреть целесообразность расширения существующих форм предоставления финансовой поддержки со стороны концедента, в том числе допускающих осуществление им стопроцентного финансирования расходов, предусмотренных для этапа эксплуатации объекта концессии. Источником финансирования такого рода расходов может стать Инвестиционный фонд РФ.