Оценка и подтверждение соответствия в области строительства

Оценка и подтверждение соответствия продукции, процессов, работ и услуг предъявляемым к ним требованиям является одним из основных направлений в деятельности по техническому регулированию. В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», оценка соответствия проводится в самых разнообразных формах, включая все виды контроля, надзора и т. д., а подтверждение соответствия — в форме обязательной и добровольной сертификации и обязательного декларирования.

До недавнего времени выполнение практически всего комплекса работ, связанных с техническим регулированием строительства, осуществлялось под руководством и при участии Госстроя России как органа государственного управления, на который были возложены разработка и реализация технической политики в этой сфере. В своей деятельности Госстрой охватывал вопросы науки и проектирования, строительного нормирования и стандартизации, оценки и подтверждения соответствия.

Работы по подтверждению соответствия в области строительства в то время осуществлялись по соглашению между Госстандартом России и Госстроем России в рамках Системы сертификации ГОСТ Р. В регионах была создана разветвленная сеть аккредитованных Госстроем России органов по сертификации и испытательных лабораторий, которые выполняли весь основной объем работ по сертификации продукции промышленности строительных материалов и стройиндустрии, производств и систем менеджмента качества проектных и строительных организаций. За исключением нескольких наименований строительных изделий сертификация проводилась и сегодня ведется на добровольной основе. Госстрой России стремился обеспечить необходимое методическое и организационно-техническое единство в деятельности аккредитованных им организаций, профессионализм и ответственность их перед потребителем.

В последние годы ситуация меняется и, к сожалению, не в лучшую сторону. Предметное научно-техническое руководство этим направлением в строительстве утрачивается. Работы по национальной стандартизации, аккредитации и подтверждению соответствия в области строительства переданы от Госстроя в ведение Ростехрегулирования, в котором нет строительных кадров, т. к. бывший Госстандарт России традиционно строительством не занимался. Росстрой и Минрегион России, в соответствии с законодательством и утвержденными положениями о них, не имеют прямых задач и функций в области подтверждения соответствия и аккредитации организаций, работающих в этой области. В результате нередко органы по сертификации в строительстве создаются на базе организаций, не имеющих к строительству никакого отношения, без учета их профессиональной направленности и фактических возможностей. Такие организации занимаются строительными проблемами, преследуя в основном чисто коммерческие интересы. Вопросы качества строительства и безопасности зданий и сооружений по-настоящему их не волнуют. Даже поддержание собственного престижа для них не так важно — очень широко поле деятельности. Все это неизбежно снижает авторитет всей деятельности по сертификации.

Правда, это беда не только строительства. В одном из номеров журнала «Стандарты и качество» главный редактор Г. П. Воронин сказал: «Я, например, считаю, что одна из бед нашей системы консалтинга и сертификации по СМК — отсутствие жесткого требования к тому, чтобы консультант и эксперт знали не только теорию построения систем, но и имели практический опыт работы в той отрасли, где они консультируют или проводят аудит».

Это в полной мере может быть отнесено и к сертификации продукции и услуг. И не только к работе экспертов, но и органов по сертификации в целом. Например, один из недавно аккредитованных органов по сертификации систем менеджмента качества, наряду с добычей сырой нефти и газа, соли и всех видов полезных ископаемых, ткацким производством, производством мыла, красок и взрывчатых веществ и очень многих других видов продукции, вместе с производством, передачей и транспортированием электроэнергии, пара и горячей воды, получил право заниматься и строительством зданий и сооружений. Особо подчеркнуто строительство гидроэлектростанций и атомных электростанций. Не забыта и деятельность предприятий розничной торговли, ресторанов и баров. И таких примеров немало.

Нередко такие органы по сертификации привлекают к себе строительные организации низкой стоимостью и высокой скоростью оказания услуг по сертификации.

Другие органы утверждают, например, что в связи с вступлением в ВТО наличие сертификата ИСО 9000 будет рассматриваться как обязательное условие строительной деятельности. Или что Россия с первых дней вступления в ВТО будет вынуждена вообще отказаться от собственной системы национальной стандартизации, сертификации и аккредитации. Поэтому обращаться нужно только к ним, работающим по правилам ВТО.

Весьма распространенным является метод, когда органы по сертификации убеждают строительные организации в том, что в связи с намечающейся отменой лицензирования строительной деятельности сертификат соответствия международным стандартам ИСО 9000 заменит лицензию, и его наличие становится обязательным для начала отношений между заказчиком и подрядчиком.

И все это срабатывает. Ведь не все наши предприятия и организации знают, что правил ВТО по сертификации не существует. Не каждый понимает, что лицензирование и добровольная сертификация не одно и то же. И если лицензирование — это обязательная процедура, открывающая доступ на рынок строительных услуг, то сертификация системы менеджмента качества или продукции — добровольное мероприятие, помогающее повысить конкурентоспособность на этом рынке. Лицензирование строительства как средство осуществления государственной политики, безусловно, необходимо совершенствовать, ограничивая его наиболее опасными видами деятельности. Можно его и отменить, что было бы сегодня не вполне правильно. Но его нельзя заменить добровольной сертификацией, цели и методы которой совершенно другие.

Нередко раздаются предложения о проведении сертификации построенных зданий и сооружений в соответствии с порядком подтверждения соответствия, установленным законом «О техническом регулировании». При этом не учитывается, что процедуры сертификации и декларирования, установленные законом «О техническом регулировании» применительно к термину «подтверждение соответствия», основаны на принципах, которые отработаны и применяются в мировой практике для промышленной продукции. К зданиям и сооружениям как продукции строительства подходит другой термин из того же закона — «оценка соответствия». В строительстве применяют такие формы оценки соответствия, как экспертиза проектной документации, строительный контроль, государственный строительный надзор, приемка законченного строительством объекта.

Все эти процедуры существенным образом отличаются от процедур подтверждения соответствия, установленных ФЗ «О техническом регулировании», и осуществляются они на основе и в соответствии с требованиями другого закона — Градостроительного кодекса. Аналогичный в принципе порядок существует практически во всех развитых зарубежных странах, т. к. определяется не столько волей законодателя, сколько объективно существующими общими особенностями строительства и строительных объектов.

Механический перенос на здания и сооружения принципов подтверждения соответствия, отработанных для промышленной продукции, приведет лишь к дублированию процесса приемки строительного объекта при вводе его в эксплуатацию и ничего дополнительно не даст с точки зрения оценки перспективных возможностей строительных организаций обеспечивать безопасность, надежность и качество строящихся зданий и сооружений.

Казалось бы, дело вполне очевидное. Тем не менее в ряде регионов продолжается, например, сертификация зданий по частям. Началось с «добровольно-принудительной» сертификации электроустановок зданий, проводится и аккредитация новых органов по сертификации в этой области. Заключается эта сертификация в оформлении за определенную плату и дополнительно к существующей приемочной документации новых документов на основе результатов испытаний электроустановок. Эти испытания и раньше всегда проводились в процессе приемки здания в эксплуатацию в соответствии с требованиями строительных норм. Протокол испытаний служил основанием для приемки. Теперь нужен еще и сертификат. Строительные организации, работающие в разных регионах, удивляются: где-то органы энергонадзора требуют сертификаты на электроустановки зданий, в других регионах — не требуют, а качество и безопасность установок от этого нисколько не зависит.

У нас в стране нет 100-летнего опыта сертификации, нет должной связи сертификации со смежными областями права и сферами деятельности, как страхование, нет еще и должного осознания важности авторитета сертификата, авторитета системы и органа по сертификации. Но тем важнее создание надлежащих «правил игры» в области оценки и подтверждения соответствия и в обеспечении соблюдения этих правил на практике. Но этого, к сожалению, пока не получается.

Большинство «современных» отечественных подходов к аккредитации и сертификации, о которых говорилось выше, действующему законодательству не противоречат. Нельзя, например, на законных основаниях отказать органу по сертификации в аккредитации его для работы одновременно в сельском хозяйстве, строительстве, образовании и еще в нескольких десятках отраслей. Нельзя отказать в регистрации системе добровольной сертификации, если по форме представлены все необходимые документы, даже если за этими документами ничего не стоит, так как по закону «О техническом регулировании» любая система может работать без регистрации по собственным вольно составленным правилам. В то же время практически достаточно сложно прекратить деятельность недобросовестно работающего органа по сертификации, а потому и нет таких прецедентов. В ФЗ «О техническом регулировании» установлено много правильных принципов осуществления деятельности по подтверждению соответствия. Но принципов добросовестного выполнения органом по сертификации своих обязанностей в законе нет. А главное, в законе не содержится механизма, обеспечивающего соблюдение этого и других принципов.

С учетом длительной борьбы, в т. ч. Госстроя России с «добровольно-принудительной сертификацией», в законе «О техническом регулировании» установлена недопустимость принуждения к добровольному подтверждению соответствия. Но практика такого принуждения со времени принятия закона реально не изменилась. Теоретически контроль за работой органа по сертификации должен осуществляться потребителями его услуг (заявителями) и аккредитующим органом. Но заявителям это не нужно. Легче договориться. А для аккредитующего органа соответствующих прав не предусмотрено законом. Впрочем для органов по сертификации, работающих в добровольной сфере, законом «О техническом регулировании» аккредитация и вовсе не предусмотрена. Органы по добровольной сертификации аккредитуются в системах обязательной сертификации, существование которых законом также не предусмотрено.

Системы обязательной сертификации, развитие которых в 90-е гг. по известным причинам было тесно связано с деятельностью органов государственного надзора, продолжают работать по старым правилам. И до сих пор нет четкого представления о месте, которое должны занимать государственный надзор и обязательная сертификация, каждая из которых является самостоятельной формой оценки соответствия продукции и процессов. На практике вместо совершенствования этих важных для государства форм деятельности происходит замена ряда функций и прав государственных органов обязательной сертификацией.

Еще в 2001 г. Федеральным законом № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» было установлено, что плановые проверки органы госнадзора могут осуществляться только раз в два года. Результат известен, достаточно посмотреть телевизор — по всем программам утверждают, что больше половины лекарств и продуктов питания вредны для здоровья, хотя все они и подлежат обязательной сертификации.

ФЗ «О техническом регулировании» пошел еще дальше — он установил, что государственный надзор за безопасностью продукции осуществляется исключительно на стадии ее обращения. При этом для строительства не сделано никаких оговорок, хотя применительно к зданиям и сооружениям это положение звучит достаточно абсурдно. Градостроительный кодекс внес некоторые коррективы в противовес этому положению, но при этом вообще исключил всякий надзор за строительством жилых зданий высотой до трех этажей включительно, а также большинства других зданий площадью до 1500 кв. м. К таким относятся, например, и небольшие детские садики, ясли, школы.

Обязательная сертификация промышленной продукции, конечно, играет определенную роль в обеспечении ее безопасности. Но за рубежом такая сертификация используется в основном для дополнительной защиты внутреннего (или общего) рынка от внешних поставок. Работу надзорных органов обязательной сертификацией не заменяют.

Предусмотренная ФЗ «О техническом регулировании» форма обязательного декларирования соответствия продукции установленным требованиям, когда декларации со всех концов страны должны представляться в федеральный орган по техническому регулированию, представляется еще менее эффективной. Декларирование в форме документа о качестве, представляемого потребителю, у нас в стране существовало всегда в соответствии с требованиями государственных стандартов. Но оно будет эффективно в сочетании с надзорной деятельностью и высокой степенью ответственности поставщика.

Обязательная сертификация, которой у нас в стране охвачена большая часть продукции, давно доказала свою неэффективность. Несмотря на это в проекты разрабатываемых технических регламентов практически всегда включаются требования по обязательному подтверждению соответствия продукции требованиям регламентов. Распространяют это и на здания и сооружения — причем на «всех стадиях их жизненного цикла». Принцип — есть обязательные требования, значит, должно быть обязательное подтверждение соответствия. Встречаются и теоретики, которые обосновывают это ссылками на закон «О техническом регулировании». Хотя практика показала, что всегда найдутся те, кому понадобится не сертифицировать продукцию или производство, а просто «приобрести» обязательный сертификат, потому что без обязательного сертификата нельзя работать. И всегда найдутся те, кто готовы такие сертификаты «предоставить», не дорожа своим авторитетом, потому что знают — за обязательным сертификатом придут в любом случае. А сертификация по всем понятиям, в т. ч. по зарубежным, это бизнес, а не государственный надзор.

Добровольный сертификат «приобретать» не требуется, хотя нередко случается и такое, если начинают применяться различные методы нажима и придумываться побудительные мотивы. Но добровольность сертификации создает основу для объективного подхода. В условиях реальной добровольности приобретают вес компетентность и авторитет органа по сертификации. Нужно только в законодательстве исключить пробелы и (хотя бы по возможности) исключить нарушения законодательства, в том числе некоторыми органами власти.

В целях защиты интересов строительства, принимая во внимание условия, создающиеся в области подтверждения соответствия, в марте 2004 г. по решению Госстроя России была создана Система добровольной сертификации в строительстве в Российской Федерации «Росстройсертификация». В том же году была создана Ассоциация органов по сертификации, объединившая основную часть ранее аккредитованных Госстроем России в системе ГОСТ Р органов по сертификации и испытательных лабораторий, работающих в строительстве и вошедших в систему «Росстройсертификация». Конечно, всех проблем этим не решили, но задача была поставлена — обеспечить добросовестное осуществление членами ассоциации и «Росстройсертификации» своей профессио-нальной деятельности.

В системе «Росстройсертификация» на сегодня свыше 45 специализированных органов по сертификации и свыше 50 испытательных лабораторий, работающих на территории соответствующих субъектов Федерации только в области строительства. В этом одно из важных отличий системы «Росстройсертификация» от других систем и органов, совмещающих работу по сертификации в строительстве с большим числом других сфер деятельности и отраслей промышленности.

В соответствии с общепринятыми целями и принципами подтверждения соответствия и с учетом потребностей строительства в системе «Росстройсертификация» на добровольной основе осуществляется сертификация:
-  строительных материалов, изделий, конструкций, оборудования зданий и другой промышленной продукции, применяемой в строительстве;
-  строительных и монтажных работ по строительству зданий и сооружений различного назначения и услуг, оказываемых в этой области;
-  систем менеджмента качества предприятий промышленности строительных материалов и строительной индустрии, проектных и строительно-монтажных организаций на соответствие требованиям семейства стандартов ИСО 9000.

Два последних направления заслуживают особого внимания. Специалистам хорошо известно, что процесс создания строительной продукции — зданий и сооружений имеет специфические отличия от процесса создания промышленной продукции. Известно также, что внедрение в производство системы менеджмента качества требует, как правило, существенной перестройки организации производства и управления, больших затрат времени и средств. Поэтому реально ставить целью создание и сертификацию системы менеджмента качества на соответствие стандартам ИСО 9000 могут строительные и проектные организации, достигшие относительно высокого уровня организации производства в целом. Таких организаций в сфере строительства, к сожалению, пока немного.

Для строительных организаций, не готовых сегодня в полной мере к созданию и сертификации систем менеджмента качества по ИСО 9000, система «Росстройсертификация» предлагает сертификацию работ и услуг по проектированию и строительству. На основе специально разработанных методик по установленным в системе критериям производится оценка возможностей строительных организаций стабильно в соответствии с требованиями строительных норм и правил обеспечивать качество конкретных видов строительных и монтажных работ по возведению зданий и сооружений и безопасность строящихся объектов.

Именно это направление в работе по добровольной сертификации по существу является основным, первым, этапом создания систем менеджмента качества, если не относиться к требованиям стандартов ИСО 9000 с формальных позиций.

ФГУ «Федеральный центр технической оценки продукции в строительстве» ставит своей целью сохранить и упрочить в составе строительного комплекса основное ядро созданной Росстроем (Госстроем России) сети организаций по технической оценке и подтверждению соответствия в строительстве (перечень — в приложении), оказывает информационную и методическую помощь организациям, предприятиям и объединениям, участвующим в этой работе, взаимодействуя с Росстроем и соответствующими подразделениями Ростехрегулирования.

Свою деятельность ФГУ «ФЦС» осуществляет, опираясь на поддержку организаций и органов по сертификации, осознающих важность организационного, методического и научно-технического единства в решении одной из важнейших задач — обеспечения качества строительства, надежности и безопасности зданий и сооружений.