Владимир Воеводский: «Переход к саморегулированию — это процесс, а не акт»

Проблема отмены лицензирования в строительной отрасли давно и серьезно волнует профессиональную общественность. В очередной раз окончание лицензирования предприятий было намечено на 1 июля 2007 г. И вновь поступила информация, что эта мера опять будет отложена. Свое мнение по данному вопросу для нашего журнала высказал первый заместитель генерального директора Федерального лицензионного центра при Росстрое Владимир ВОЕВОДСКИЙ.

–Лицензирование строительной деятельности было сохранено до 1 июля этого года. Теперь поступает информация о дальнейшем его продлении. С чем это связано?

— Надо понимать, что задача состоит не в том, чтобы отменить лицензирование, а в том, чтобы реорганизовать методы государственного регулирования в строительной отрасли. На сегодняшний день в качестве самого перспективного альтернативного варианта рассматривается концепция саморегулирования. Таким образом, отмена лицензирования должна быть непосредственно увязана с законодательным принятием основ деятельности саморегулирующихся организаций, с учетом всей специфики проектно-изы-скательской деятельности, строительства и эксплуатации зданий и сооружений различного назначения.

На сегодняшний день появилось понимание того, что длительность переходного периода, необходимого для внедрения принципов саморегулирования в строительстве, была оценена неверно. Полгода, которые были отведены на создание и введение в действие соответствующей правовой базы, как показала практика, явно недостаточно. Имеется немало нюансов, требующих детальной проработки, необходимо нивелировать расхождения во взглядах различных экспертов и представителей бизнес-сообщества на то, каким должно быть саморегулирование и как государство должно оказывать на него свое влияние. Подобное мнение высказали представители различных общественных объединений строителей, а также руководство многих российских регионов, в том числе, например, и Москвы.

Поэтому переходный период, необходимый для формирования серьезной законодательной базы, в соответствии с подготовленным в настоящее время законопроектом должен быть продлен еще на год — до 1 июля 2008 г. За этот период должна быть окончательно проработана модель саморегулирования и создано правовое поле для его эффективного функционирования. После этого система лицензирования будет свернута, а ее место займет принцип взаимной ответственности строительных и проектных организаций, объединенных в саморегулирующиеся организации.

— Как будет происходить переход с одной системы на другую?

— Очевидно, что при создании необходимой правовой базы необходимо уделить внимание и переходному периоду. Необходимо учесть различные аспекты вопроса. Действительно, у строителей имеется определенный опыт объединения в различные ассоциации и союзы, но эти организации не имеют опыта выполнения функций именно по саморегулированию. Ведь, несмотря на то, что на сегодняшний день юридических ограничений нет, ни одно из отраслевых объединений не попыталась реализовать концепцию взаимной ответственности своих членов за качество выполнения работ, не вводило внутриорганизационных стандартов и гарантирования их исполнения. Не практикуется пока и страхование качества выполняемых работ.

Таким образом, хоть строительные союзы и говорят, что готовы брать на себя функции саморегулируемых организаций, они не хотят идти впереди законодательного процесса. Соответственно, и в принимаемом пакете документов необходимо предусмотреть некий срок, за который саморегулируемые структуры будут созданы и начнут работать — причем не только в местах, где строительство бурно развивается, но и там, где успехи менее заметны. Очевидно, что в таких ведущих регионах, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Краснодарский край и пр., этот процесс пройдет довольно быстро и безболезненно. Но поскольку закон федеральный, нельзя не подумать и о менее развитых в строительном отношении субъектах. Нельзя допустить, чтобы обязательное членство в саморегулируемых организациях, сопряженные с этим дополнительные расходы, повышенная материальная ответственность и пр. подорвали работу небольших региональных или районных строительных компаний и стали фактором монополизации рынка.

— Будет ли как-то учитываться опыт существования саморегулируемых организаций в других странах?

— Надо понимать, что никакой универсальной модели в принципе не существует. В России предполагается использовать в качестве основы германскую концепцию. В соответствии с ней действительно роль государства сведена к минимуму, а права и обязанности саморегулирующихся организаций весьма существенны. Но не надо забывать, что эта модель формировалась в Германии постепенно, на протяжении более чем 200 лет, и корнями уходит еще в средневековые цеховые объединения. Так что путь к саморегулированию был весьма долог и непрост. Сегодня в Германии этот вопрос регулируют два базовых документа, которые носят название «Закон о профессиях». В законе детально прописаны права и обязанности, вся схема существования саморегулируемых организаций. Там же по разделам и группам разделены все профессии. Чтобы мог появиться такой подробный документ, нужны были десятилетия развития системы «снизу». Ожидать, что нечто подобное с тем же положительным результатом можно будет создать путем принятия «наверху» одного закона, на мой взгляд, несколько наивно.

Если же обратиться, например, к американскому опыту, то там действует совершенно иная схема. В США существует институт лицензирования различных видов деятельности. Концепция саморегулирования как бы дополняет его. При этом саморегулирующиеся организации объединяют компании не «по вертикали» (делегируя выход на рынок и обеспечивая взаимную ответственность за выполнение стандартов), а «по горизонтали» (объединяя отдельные сектора отрасли, отстаивая их консолидированные интересы на рынке, формируя стандарты и финансируя перспективные разработки, важные для всей организации).

Во многих европейских странах непременным атрибутом саморегулирования в сфере строительства является обязательное страхование качества выполнения работ. Имеются предложения использовать этот опыт и в России. Но это сопряжено с дополнительными расходами, которые, в конечном итоге, коснутся покупателей жилья, что в нашей ситуации было бы крайне нежелательно.

Есть специфические особенности функционирования лицензирования и саморегулирования организаций в странах, где в настоящее время строительство идет мощнейшими темпами. Мне кажется, что необходимо рассмотреть имеющийся международный опыт, переработать, осмыслить его, и использовать то, что может быть эффективно применено в российских условиях. Слепое копирование вряд ли способно дать положительный результат.

— Приходилось слышать опасения, что широкое введение саморегулирования вообще прекратит надзор за качеством выполняемых работ.

— Не думаю, что возникновение каких-либо проблем можно напрямую связать с принципом саморегулирования. Другое дело, что даже самая хорошая в принципе система в случае недобросовестного отношения людей может стать бесполезной и даже вредной. Есть опасность, что принцип взаимной ответственности членов саморегулирующихся организаций может превратиться в формальность, т. е. никто даже оценивать не будет качество работы, довольствуясь регулярным внесением членских взносов. Или, например, крупные холдинги, корпорации или группы компаний могут создавать «карманные» саморегулируемые организации, объединяющие только их собственные предприятия, и, таким образом, будут по сути сами декларировать качество своей работы. Конечно, при разработке документов, а также во время переходного периода, да и в дальнейшем такого рода ситуации должны внимательно отслеживаться госструктурами.

Кроме того, надо учитывать, что государственные органы не самоустраняются от надзора за строительной деятельностью. Саморегулируемые организации принимают на себя функции, условно говоря, «круговой поруки», когда все члены организации несут определенную ответственность (в том числе и финансовую) за добросовестность работы друг друга, а также выработки внутренних стандартов качества и обеспечения «лоббирования» своих членов на рынке. За госструктурами сохраняется контроль за соблюдением безопасности при строительстве. Все проекты подлежат госэкспертизе, а само ведение работ контролирует (в части соблюдения законодательных норм, влияющих на безопасность) Государственный строительный надзор. Также государство контролирует сами саморегулируемые организации, следя за тем, чтобы принятые ими стандарты не выходили за рамки законодательства, и не происходило каких-либо злоупотреблений.

Таким образом, предполагается выстроить гибкую модель взаимодействия общественных структур бизнес-сообщества и государственных органов, нацеленную, прежде всего, на повышение качества работы отрасли.

— Станет ли введение саморегулирования надежной преградой на пути недобросовестного строительства, сможет ли уберечь от аварий? Система лицензирования таких гарантий дать не смогла.

— Надо понимать, что абсолютных гарантий не может дать никто и никогда. Ведь аварии на стройплощадках — это отнюдь не всегда следствие нарушения каких-то норм и правил ведения работ, на которые выдана лицензия.

В марте-апреле 2007 г. в Северо-Западном регионе (Калининградская область, Санкт-Петербург) работала специальная комиссия Росстроя по проверке соблюдения лицензионных требований и условий в строительных организациях-лицензиатах. Вообще такая работа ведется Федеральным агентством по строительству и ЖКХ регулярно, но в данном случае дополнительным стимулом стал ряд аварий, произошедших на стройплощадках Северной столицы. Прошедшая проверка показала, что в основном организации-лицензиаты в своей деятельности никаких серьезных нарушений не допускают. Ситуацию никоим образом нельзя назвать катастрофической. Конечно, отдельные нарушения выявлены, приняты соответствующие меры, но в целом положение с выполнением требований лицензий можно признать вполне нормальным.

Может ли система «круговой поруки» в рамках саморегулируемых организаций дать какие-то дополнительные позитивные перемены, пока сказать сложно. Конечно, у этих структур будет существовать определенный финансовый фонд, из которого будут покрываться убытки пострадавших в случае каких-то аварий (этого система лицензирования, конечно, обеспечить не могла). Но надо понимать, что фонд этот достаточно ограничен, и нельзя рассчитывать на то, что имеющихся там денег хватит на покрытие всех убытков в случае серьезных происшествий.

Как бы там ни было, эффективность работы саморегулируемых организаций может показать только будущее, когда они начнут действовать на практике. Пока же важно не забывать того, что переход к саморегулированию — это процесс, а не акт; сначала нужно сформировать всю необходимую для его функционирования правовую базу и только после этого ликвидировать систему лицензирования.