Лицензирование в строительстве. Состояние и перспективы

Лицензирование в строительной отрасли как механизм государственного регулирования было введено на начальном этапе вступления России на путь экономических реформ в 1991 г. Пятнадцатилетний опыт показал дееспособность этого механизма регулирования в условиях функционирования рыночной модели экономики. Лицензирование создало субъектам предпринимательства максимально либеральные условия для выхода на рынок строительных и проектно-изыскательских услуг на территории всей России при обеспечении контроля со стороны государства за их деятельностью.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» в строительной отрасли лицензированию подлежат проектирование и строительство зданий и сооружений и инженерные изыскания для строительства. Эти виды деятельности непосредственно связаны с обеспечением безопасности населения и среды жизнедеятельности, и их лицензирование в полной мере отвечает критериям лицензирования, определенным федеральным законодательством. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является единственным лицензирующим органом в строительной отрасли на территории РФ.

Защита строительного рынка от непрофессиональных и недобросовестных предпринимателей является одним из самых острых вопросов, требующих постоянного внимания лицензирующего органа. Важнейшим аспектом работы в сфере лицензирования является недопущение на строительный рынок организаций без лицензий и усиление контроля на всех этапах инвестиционно-строительного процесса. Деятельность без лицензии в соответствии со ст. 171 Уголовного кодекса РФ рассматривается как незаконное предпринимательство.

При всех, и в ряде случаев справедливых, критических замечаниях в адрес лицензирования видов деятельности в строительной отрасли сегодня в России создана работающая система лицензирования, обеспеченная законодательной, нормативной правовой и нормативно-методической базой.

Постоянно обновляемая база реестра лицензий Росстроя включает полную информацию обо всех лицензированных участниках российского рынка проектно-изыскательских и строительных услуг, а также о принятых мерах воздействия за допущенные нарушения лицензионных требований при осуществлении лицензируемых видов деятельности. В настоящее время только система лицензирования позволяет контролировать появление на строительном рынке организаций и индивидуальных предпринимателей на этапе возникновения у них намерения заниматься деятельностью по осуществлению видов деятельности в строительстве. Электронная версия реестра лицензий публикуется в сети Интернет и является открытой для доступа физических и юридических лиц.

В проектно-изыскательской и строительной сфере сегодня работает около 215 тыс. организаций и индивидуальных предпринимателей. Свыше 264 тыс. лицензий дают право лицензиатам осуществлять лицензируемые Росстроем виды деятельности на всей территории Российской Федерации, из них примерно 80% на выполнение деятельности по строительству зданий и сооружений.

Особое место в лицензировании принадлежит лицензионному контролю за соблюдением лицензионных требований и условий. Лицензионные требования включают требования к профессиональному уровню соискателей лицензий (лицензиатов), повышению квалификации, стажу работы по специальности, требования к наличию соответствующей технической базы для выполнения лицензируемой деятельности, наличию системы контроля за качеством выполняемых работ, а также требования по выполнению лицензируемой деятельности в соответствии с нормами законодательства и нормативными документами в строительстве. Только в 2005–2006 гг. была проведена проверка около 100 тыс. организаций строительного комплекса на предмет соблюдения ими лицензионных требований и условий. Меры воздействия применены почти к 16 тыс. организациям. В судебном порядке аннулировано 302 лицензии (в I квартале 2007 г. аннулировано 86 лицензий). Хотелось бы акцентировать внимание на том, что особое место при проведении лицензионного контроля принадлежит оценке профессионализма работников строительной отрасли. Именно соответствие квалификации работников современным стандартам позволяет обеспечивать необходимый уровень качества и безопасности при проектировании и строительстве зданий и сооружений и проведении инженерных изысканий, что особенно важно в условиях резкого увеличения объемов жилищного строительства, строительства технологически сложных объектов, в том числе высотных зданий и объектов с массовым пребыванием людей.

При осуществлении лицензирования большое значение придается постоянному взаимодействию с правоохранительными органами при расследовании экономических преступлений и выяснении причин различных аварий на строительных объектах. За прошедший год в правоохранительные органы было направлено только выписок из реестра около 18 тыс.

Российский строительный рынок привлекателен и для иностранных компаний. В настоящее время в России в строительной отрасли работает 766 иностранных фирм, имеющих 1158 лицензий. Наибольший интерес к нашему рынку проявляют компании Турции, Кипра, Германии, Великобритании, Финляндии, а также компании из стран СНГ — Беларуси и Украины. Приход иностранных компаний на российский рынок в значительной степени связан с информационно-консультативной деятельностью Федерального лицензионного центра. Сегодня имеются все предпосылки для участия иностранных компаний в реализации крупномасштабных строительных проектов на территории России. Иностранные компании выступают надежными партнерами на российском проектно-строительном рынке, стимулируя введение новых технологий и производство качественных конструкций. Взаимодействие с иностранными проектными и строительными компаниями весьма полезно для российских компаний, позволяет успешно развивать здоровую конкуренцию и осваивать передовой зарубежный опыт.

Главным вопросом, волнующим сегодня практически всех профессионалов отрасли, является вопрос о предстоящей в ближайший месяц (с 1 июля 2007 г.) отмене лицензирования в строительной отрасли. Эта норма была принята Федеральным законом от 26 декабря 2006 г. № 252-ФЗ вопреки мнению органов государственной власти, профессионального сообщества, как, впрочем происходит, и при принятии других основополагающих законов в сфере градостроительства, технического регулирования, долевого строительства и др. Сегодня можно констатировать, что сохранение лицензирования до 1 июля 2007 г.является лишь полиативом действующей системы регулирования и контроля, провоцирующим внедрение в практику непродуманных и не апробированных методов регулирования, и дезорганизующим фактором в деятельности субъектов строительного рынка. Интересно, что при рассмотрении проекта этого закона в федеральные органы власти было направлено свыше 1400 обращений от государственных и профессиональных структур различного уровня, в которых указывалось на недопустимость принятия «поспешных» и «непродуманных» норм по отмене лицензирования в строительстве.

Однако инициаторы подобной необоснованной нормы уверенно заявляли, что за полгода (то есть до 1 июля 2007 г.) они разработают и законодательно примут иные нормы негосударственного регулирования в строительной отрасли и тем самым выведут отрасль из сферы государственного регулирования. Прошло полгода. Нет ни общего законодательства в сфере саморегулирования, ни отраслевого законодательства, ни проведенного эксперимента, ни норм, ни предпринимательских стандартов. И сегодня все законодательные инициативы, поступающие в Госдуму от органов государственной власти и профессиональных сообществ по вопросам недопустимости отмены лицензирования в строительстве и перехода на саморегулирование в условиях отсутствия соответствующей нормативной и правовой базы, блокируются Комитетом по собственности Госдумы без должных правовых обоснований этих блокирующих решений (пример — законопроект Саратовской Думы, внесенный в Государственную Думу). То есть просто искусственно затягивается возможность рассмотрения законопроектов по вопросам продления лицензирования в строительстве, чтобы к 1 июля был «постфактум» вступления в силу нормы об отмене лицензирования. Похоже, последствия этого антиправового шага депутатов не волнуют.

Всем нам необходимо отдавать отчет в том, что в условиях отсутствия в России практического опыта саморегулирования в большинстве отраслей предпринимательской деятельности, в том числе и в строительной, необходимо прежде всего проведение эксперимента по отработке новых механизмов регулирования в рамках соответствующего правового поля. Выбор строительной отрасли, связанной со значительными рисками при строительстве и дальнейшей эксплуатации зданий и сооружений, в качестве приоритетной для перехода на саморегулирование требует особенно тщательной отработки механизмов возможного перехода на негосударственные методы регулирования, включая контроль за деятельностью субъектов предпринимательства, и просчета всех возможных последствий деятельности в условиях саморегулирования. Безопасность жилища, социальной сферы, инженерной инфраструктуры, обеспечиваемая в процессе проектирования, проведения инженерных изысканий, строительства и эксплуатации, является главным приоритетом в жизни каждого гражданина РФ.

Интересно, что инициируя отмену лицензирования в строительной отрасли и вывод ее из государственной сферы регулирования, Комитет по собственности Госдумы не касается таких лицензируемых видов деятельности, как организация и проведение азартных игр, воспроизведение аудиовизуальных произведений и фонограмм, видов деятельности в сфере инвестиционных, паевых и пенсионных фондов. И кроме того, даже расширяет перечень лицензируемых видов деятельности, внося соответствующие предложения по включению в указанный перечень гастрольно-концертной, зрелищной и досуговой деятельности. По-видимому, эти виды деятельности депутаты считают более опасными для каждого человека, чем виды деятельности в строительстве, и в большей степени соответствующими критериям лицензирования!

Вместо того, чтобы разрабатывать в развитие Градостроительного кодекса РФ подзаконные акты как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, совершенствовать государственную экспертизу, строительный надзор, разрабатывать технические регламенты, корректировать устаревшие нормативно-технические документы в строительстве, идеологи саморегулирования без закона, правил и стандартов предпринимательской деятельности, отработанных механизмов ответственности предпринимателей, механизмов контроля пытаются войти в саморегулирование. Причем доступ в саморегулирование будет не всем субъектам, а только тем, кто, по мнению авторов законопроекта по саморегулированию в строительстве, имеет сотни миллионов уставного капитала и уже зарекомендовал себя в том или ином виде деятельности. Позвольте, а куда деваться малому, среднему бизнесу, индивидуальным предпринимателям, новичкам на рынке? А как с конкуренцией, с монополизацией рынка и с той огромной армией нелицензированных предпринимателей, которые вместе с гастарбайтерами будут осваивать наш строительный рынок? Именно эти вопросы наряду с проблемными вопросами лицензирования в строительстве должны находиться в сфере внимания прессы.

Не отрицая идею негосударственного регулирования в строительной отрасли, необходимо иметь в виду, что без действенных экспериментально отработанных механизмов контроля, нормативных документов, правил и стандартов переход на саморегулирование будет очередной кампанией, которая дискредитирует способность власти к проведению экономических реформ и саму идею негосударственного регулирования. И кроме того, перенимая опыт саморегулирования западных рынков, необходимо учитывать эволюционность этого процесса и что этот опыт в западных странах накапливался многими десятилетиями и инициировался гражданским обществом, а не сверху, как пытаются в России сделать наши законодатели.

При отработке механизмов саморегулирования в строительной отрасли необходимо обращать внимание на недопустимость создания взамен административных и  других искусственных барьеров, направленных на защиту «цеховых интересов», а также монополизацию строительного рынка узким кругом субъектов предпринимательства. А такая опасность реально существует. В процессе эксперимента должны быть выработаны механизмы по обеспечению реального равноправия всех членов саморегулируемой организации, созданию эффективной конкурентной среды и защите представителей малого бизнеса, в том числе при создании механизмов финансовой ответственности. Для строительной отрасли, где более половины предпринимателей малые предприятия и индивидуальные предприниматели, эти вопросы особенно актуальны.

В период проведения эксперимента по саморегулированию, а этот период должен быть не менее трех лет, необходимо создать всю инфраструктуру, необходимую для функционирования негосударственной модели регулирования в строительстве, ввести необходимые правила и стандарты предпринимательской деятельности, в том числе стандарты качества, и, главное, выработать механизмы материальной ответственности. Не лишним будет детально изучить и зарубежный опыт саморегулирования, а также возможность его адаптации к российским условиям.

Кроме того, общественным организациям, особенно тем, которые собираются быть инициаторами внедрения саморегулирования в отрасли, необходимо прежде всего взять на себя всю полноту ответственности за разработку технических регламентов, которые сегодня находятся на начальном этапе концептуального осмысления, и совершенствование нормативных документов. Многие из действующих нормативно-технических документов в строительстве устарели, не соответствуют современным требованиям российского законодательства и зачастую не могут являться основой для проведения государственной экспертизы и осуществления государственного строительного надзора. Особо следует выделить проблему обеспечения безопасности при проектировании и строительстве высотных зданий, проведении инженерных изысканий для их строительства и дальнейшей эксплуатации. Эта проблема особенно актуальна в условиях отсутствия технических регламентов и федеральных нормативных документов по высотному строительству.

Проведение в России пусть даже радикальных экономических и административных реформ не должно быть направлено на уход государства из сферы регулирования деятельности, затрагивающей общенациональные интересы (строительство доступного жилья, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры, объектов социальной сферы), без обеспечения введения четких и экспериментально отработанных механизмов иных форм негосударственного регулирования. Не в интересах потребителя и производителя потерять реальный, востребованный обществом лицензионный контроль за деятельностью предпринимателей в строительной отрасли, являющейся основой развития экономики и безопасности России.

В настоящее время ряд депутатов Государственной Думы и законодательных собраний субъектов РФ снова выступили с законодательными инициативами о продлении лицензирования в строительстве и установлении переходного периода от лицензирования к негосударственному регулированию в отрасли.

Законопроектами вновь предусмотрена норма о продлении лицензирования видов деятельности в строительстве на срок от 1 года до 1,5 лет, что явно не позволит реализовать заявленные депутатами цели переходного периода — создание соответствующей законодательной и нормативной базы в области саморегулирования в строительной отрасли, разработку и введение технических регламентов в строительстве, правил и стандартов предпринимательской деятельности, проведение эксперимента по переходу на саморегулирование и систему страхования в строительстве. Кстати, сроки отмены лицензирования в законопроектах депутатов Госдумы не увязаны со сроком принятия первоочередных технических регламентов в строительной отрасли, определенным в Федеральном законе от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон«О техническом регулировании», то есть до 1 января 2010 г. А технических регламентов, имеющих прямое отношение к строительству, в соответствии с правительственной программой не менее 60. Легко представить, сколько времени потребуется на их разработку.

На современном этапе совершенствование действующих механизмов регулирования в строительной отрасли, в том числе обусловленных необходимостью повышения ответственности предпринимателей перед потребителями проектно-изыскательской и строительной продукции, требует сочетания методов государственного строительного надзора, лицензирования, государственной экспертизы, комплексного страхования, сертификации и негосударственных форм регулирования. Кроме того, интересы национальной безопасности государства требуют безусловного сохранения системы государственного лицензирования для строительства особо опасных объектов, объектов сложных в конструктивном отношении, высотного строительства, объектов военной инфраструктуры и ряда других объектов.

---

Справка:

Александр Васильевич ТОЛКАЧЕВ
Родился 16 октября 1952 г. в г. Среднеуральске Свердловской области.
Учеба: 1977 г. — ВКШ при ВЛКСМ; 1990 г. — Академия МВД; 2002 г. — окончил с отличием Московский юридический институт, доктор педагогических наук.
Работал электромонтажником треста «Электроуралмонтаж» в Среднеуральске, первым секретарем Серовского горкома ВЛКСМ, 1983–2002 гг. — служба в органах внутренних дел, прошел стажировку в Академии ФБР (США), участник контртеррористической операции в Чечне.
С 2003 г. возглавляет ФГУ Федеральный лицензионный центр при Росстрое.
Автор более 30 печатных работ, среди которых особое место занимает монография «Организация воспитательной работы в органах внутренних дел».
Удостоен званий — Почетный сотрудник МВД, Почетный строитель. Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени и медалью «Ветеран боевых действий», имеет благодарности Президента РФ и Правительства РФ.
Генерал-лейтенант милиции в отставке. Член совета Российского союза строителей.