Инфраструктура – это фундамент конкурентоспособности

Проблемы взаимодействия государственного и частного капитала в развитии транспортной инфраструктуры стали центральной темой семинара «Создание государственно-частных партнерств в российском транспортном секторе», состоявшегося в «Александер-Хаусе» 3–4 марта 2005 г.

Участники, среди которых были представители Правительства, Минтранса, Минэкономразвития, Всемирного Банка, Центра стратегических разработок, других экспертных и научных организаций, отметили, что транспортный сектор Российской Федерации обладает огромным потенциалом в качестве возможного фактора повышения конкурентоспособности экономики России, а также расширения спектра и повышения качества социальных услуг на огромной территории страны.

К вопросу

Министр транспорта Игорь Левитин заметил, что инвестиционные потребности сектора составляют порядка $20 млрд. ежегодно, или 4% ВВП. В настоящее время инвестиции в транспортный сектор составляют порядка 1,5% от ВВП страны. Опыт других стран со средним уровнем дохода, которые демонстрировали высокие темпы роста, показывает, что такие инвестиции должны быть на уровне 3–5%. В Китае они составляют порядка 10%. Недостаток средств может компенсировать механизм ЧГП (частно-государственного партнерства), привлекающий помимо дополнительных финансовых ресурсов также опыт, технические и управленческие знания, накопленные в частном секторе.

К примеру, в Чили таким образом была реализована программа строительства платных дорог, в Мексике партнерство охватывало аэропорты, а в Польше — морские порты. В строительстве знаменитого тоннеля под Ла-Маншем также были задействованы механизмы частно-государственного партнерства.

Есть, но не везде

Основными направлениями в развитии транспортной инфраструктуры, перспективными и привлекательными для ЧГП, по мнению министра, могут быть: развитие международных транспортных коридоров «Запад — Восток» и «Север — Юг», строительство скоростных автомагистралей в Европейской части страны и завершение создания опорной дорожной сети на востоке страны, наращивание экспортных портовых мощностей в Южном, Северо-Западном и Дальневосточном регионах, формирование национальной сети аэропортов-хабов, модернизация внутренних водных путей и системы гидросооружений, обустройство пограничных пунктов пропуска, реализация крупных железнодорожных инфраструктурных проектов, связанных с освоением сибирских месторождений, развитие высокоскоростных железнодорожных сообщений.

Наиболее крупными и общественно значимыми проектами являются строительство скоростных автомобильных дорог на международных транспортных коридорах, часть дороги Москва — Санкт-Петербург, комплексная реконструкция Московского авиационного узла, со строительством терминала «Шереметьево-3», реконструкция центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской обл.

Как признался Игорь Левитин, «опыта реализации таких проектов в России недостаточно. Примером в России может служить только морской транспорт, где были созданы условия для привлечения частных инвестиций, и сегодня портовая инфраструктура у нас развивается так: примерно 90% внебюджетные средства и только 10% — средства бюджета. К сожалению, в других отраслях транспортного комплекса таких примеров привести мы не можем».

И чиновники, и транспортно-строительное сообщество, и инвесторы сходятся в одном, что основными проблемами, которые требуют скорейшего разрешения, являются неразвитость внутренних финансовых и фондовых рынков, отсутствие правовых основ, защищающих долгосрочные капиталовложения, короткий цикл бюджетного планирования, отсутствие предоставление налоговых льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих средства в капиталоемкие долгоокупаемые инфраструктурные проекты. Препятствиями на пути широкомасштабного распространения практики ЧГП являются «отсутствие земельного законодательства в России, отсутствие четко прописанных регламентов резервирования и изъятия земель, а также неурегулированность в вопросах землепользования в отношении земель транспорта и приинфраструктурных территорий».

Мировой опыт свидетельствует, что инвестиции в транспортную инфраструктуру создают новое пространство возможностей для развития всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе, и в конечном итоге, все эти затраты возвращаются в бюджет уже в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы первоначально затраченных государственных средств.

В ходе обсуждения были затронуты четыре транспортные отрасли: автодорожная, водных коммуникаций, железнодорожная и воздушных путей сообщения. Трубопроводный транспорт в силу специфической государственной политики остался незатронутым.

Заграница нам поможет?

Приглашенные в «Александер-Хаус» зарубежные специалисты из Всемирного Банка поделились своими взглядами и опытом в реализации проектов ЧГП.

Суть такого партнерства, в изложении Эллиса Хуана, руководителя отдела финансирования инфраструктуры Всемирного Банка, заключается в том, «чтобы максимально эффективно использовать, с одной стороны, имеющиеся государственные средства, а с другой стороны, привлечь недостающие средства». ГЧП — это контракт между частным сектором и государственным сектором для предоставления определенной общественной услуги.

Государственный сектор призван обеспечивать определенное благосостояние населения, которое выражается предоставлением необходимых транспортных услуг, а частный сектор движим исключительно желанием получить прибыль, получить отдачу от своей работы. И, соответственно, эти соображения диктуют действия каждого из этих секторов в разработке и реализации транспортной стратегии. По словам Игоря Левитина, есть инфраструктура, которая должна быть заботой государства, и здесь государство должно ее обеспечивать, создавая новую экономику, а есть (сфера) где мы можем предложить $10 млрд. в год Всемирному Банку и другим нашим партнерам. Проекты будут окупаемые, но срок окупаемости таких проектов, как во всем мире — от 5 до 30 лет, т. е. здесь надо просто ставить условия и их обговаривать.

Ключевые вопросы, по мнению зарубежных гостей, в успешном управлении и создании ГЧП: законодательство о ГЧП, институциональные возможности, когда каждое государственное агентство должно выполнять свои обязанности в отношении создания и выполнения ГЧП. «Должна быть определенная логическая устойчивость, постоянный контроль качества, программа взаимоотношений между частным бизнесом и государством».

Идею Эллиса Хуана оформил Мото Кониши, руководитель транспортного сектора по регионам Европы и Азии Всемирного банка: «Важно создать некий координационный центр… штаб в структуре Минтранса, …чтобы свести воедино представителей разных видов транспорта, чтобы этот мозговой центр предоставлял консультации, подсказывал бы, как им вести процесс, чтобы шла координация, чтобы работа не была оторвана от других секторов, чтобы все двигались с одинаковой скоростью в нужном направлении».

Западные эксперты считают, что риски эффективности, т. е. риски предоставления услуги, могут быть переданы полностью на частное лицо: риск лучше будет управляться. А вот регулятивный риск, политический, экономический — это уже риски государства. Лучше всего, если их будет брать на себя или государство, или определенные агентства.

Чилийский эксперимент

Опыт концессионных соглашений как одной из форм ЧГП был накоплен в Чили. По сведениям Хорхе Домингеса, первая концессия была выделена на строительство и эксплуатацию шоссе № 5 — шоссе протяженностью свыше 1,5 тыс. км, соединяющее cевер и юг страны. Некоторые участки этой дороги стали платными. В совокупности в рамках программы концессии построено свыше 2,5 тыс. км дорожной сети. Большая часть этих дорог была профинансирована частными средствами. Частные фирмы предложили свои услуги по строительству и эксплуатации частных автомобильных дорог, платных дорог. В совокупности стоимость этих проектов составила порядка $5 млрд. Так как прямых инвестиций не хватало, чилийское правительство приняло решение о выпуске специальных ценных бумаг для привлечения заемных средств на сумму свыше $280 млн. Эмиссия была дополнена мерой предоставления субсидий на очень длительный срок — до 30 лет.

Средства вкладывались отечественными банками и иностранными инвесторами. В основном инвестиции шли в чилийской валюте. Иностранные банки вкладывали деньги в иностранной валюте. Местные банки предоставляли средства под плавающие проценты и на очень короткий срок. В среде чилийских инвесторов серьезную роль играли пенсионные фонды и компании страхования жизни. Как следствие, в течение буквально двух лет был построен механизм, который оптимально отвечал потребностям данного проекта.

По словам Хорхе Домингеса, «основами для успеха стали прежде всего наличие хорошей, надежной и ясной нормативной базы, что позволило существенно снизить политический риск, имелись мощные средства защиты частной собственности, имелся открытый и прозрачный тендерный процесс, в рамках которого осуществлялось присуждение контрактов на концессию. Сами контракты были такими, что предусматривали возможность их физического исполнения. Кроме того, очень важным фактором стало повышение инвестиционного рейтинга страны, поскольку это позволило привлечь иностранных инвесторов».

Деление ответственности

С точки зрения Роджера Фишельзона, директора Французского союза предпринимателей, «в будущем ГЧП является глобальным долгосрочным контрактом на 15 лет, иногда до 50 лет по своей продолжительности, до 60 лет, иногда даже дольше».
Очень важно, чтобы в подобных проектах государство брало на себя обязательство нести определенные риски по строительству и активно участвовало в делении рисками. Эти обязательства государства по привлечению средств, по контролю, по гарантиям принципиально важны для успеха ГЧП. Частный сектор предоставляет финансирование, гарантирует самые лучшие услуги по минимальным ценам, качество выполнения задач при строительстве и, в конечном итоге, качественное предоставление услуг налогоплательщикам и пользователям услугами.

По данным специалистов Всемирного Банка, до 2002 г. процент проектов с применением ГЧП, оказавшихся неудачными (либо отмена проекта, либо проект, который до сих пор находится в стадии судебного рассмотрения), равен лишь 4,5% во всех отраслях. После 2002 г. в основном из-за Аргентины, этот показатель вырос до 9% от общего числа проектов. По отраслям экономики, в телекоммуникационном секторе это минимальное количество проектов, энергетическом секторе, транспортом — порядка 4,5%, а вот в водоснабжении — это 40% от общей доли неудач, и доля неудачных проектов там растет.

Огромную роль в регулировании зарубежных ЧГП играет закон, который предусматривает возможность изъятия земель, если это служит общему благу, благу всего населения. Прописан механизм определения стоимости земельных участков, которые будут использоваться, скажем, для строительства платных шоссейных дорог. Этот механизм предусматривает оценку экспертами, и землевладелец имеет право в случае несогласия обратиться в суд, он имеет право опротестовать оценку, которую сделали эксперты, и уже в суде ищется решение. Средства, которые направляются на компенсацию землевладельца, также закладываются в общую инвестиционную стоимость проекта. Если этих средств не хватает, то государство добавляет недостающие средства. Такого рода платежи определяются заранее, до начала реализации проекта.

Комплексность во главу угла

В настоящее время частно-государственное партнерство в России ограничивается проектами, в основе которых лежат доверительные отношения близких по разным причинам друг к другу заинтересованных групп. Поэтому как самостоятельное и системное явление, независимое от ситуационно сложившихся контуров власти, коммуникаций и ведомственных интересов, оно только зарождается.

Директор департамента развития инфраструктуры и инвестиций Минтранса РФ Олег Шахов прогнозирует, что «учитывая особенности инфраструктурных проектов… в обозримом будущем государственный бюджет сохранит значительную часть в их финансировании». Однако положительно оценивая партнерство с частным капиталом, Минтранс для повышения эффективности государственных капитальных затрат в транспортном секторе и внедрения механизмов ЧГП планирует разработку в 2005 г. и финансирование уже с 2007 г. новой федеральной целевой программы, призванной стать одним из инструментов развития ГЧП на транспорте с ежегодным объемом финансирования из федерального бюджета 35–40 млрд. руб. А вообще ежегодный объем инвестиций по проектам за счет всех источников финансирования планируется на уровне 250 млрд. руб. Помимо традиционных форм государственной поддержки в рамках федеральных целевых программ предлагается использовать такие формы, как гарантии, субсидирование процентной ставки, финансирование на период строительства процентной ставки и инвестиционный кредит.

Другим нововведением станет переход от принципа реализации проектов по видам транспорта — морских, автомобильных, железнодорожных — к общеотраслевому планированию, реализации капиталоемких, комплексных проектов. «Такая возможность, — считает Олег Шахов, — в стране появилась впервые за последние 20 лет. И мы сейчас создаем основы для такого планирования».

Точки роста

По информации Александра Мишарина, «ни один из 16 крупнейших морских портов России сегодня не имеет прямого выхода на сеть федеральных автомобильных дорог. Из 10 крупнейших, узловых аэропортов России 8 не имеют железнодорожного пассажирского сообщения».

Федеральные дороги России по протяженности сегодня составляют чуть больше 5% от общей протяженности, это 57 тыс. км, но по ним осуществляется почти половина грузооборота России. К 2010 г. вероятно, что практически все магистрали выхода из Москвы исчерпают свою пропускную способность, если не будут приняты меры по увеличению и развитию автомобильной сети. Аналогичная или, может быть, чуть более положительная ситуация на железнодорожном транспорте.

В набор законов, которые сегодня находятся в Правительстве или готовятся к внесению в Думу, входят законопроекты о концессионных соглашениях, о платных дорогах, о международном втором реестре судов, о морских портах, о транспортной безопасности, о приведении в соответствие со стратегией Воздушного и Водного кодексов нормативных актов по совершению процедур таможенного оформления.

Другие точки роста — пилотные проекты. Все проекты формируются по принципу проектного финансирования. Один из них — строительство скоростной автомобильной дороги «Москва — Санкт-Петербург». Дорога в 650 км обеспечивает скоростную связь между крупнейшими мегаполисами страны. Трасса магистрали проходит по территории индустриально развитых регионов. Вокруг нее проживают около 25 млн. человек, это почти 18% населения страны. Загрузка этой дороги сегодня на различных ее участках колеблется от от 25 тыс. до 100 тыс. автомобилей в сутки.

Второй проект менее емкий, но очень важный — это так называемая автомагистраль М1 — Беларусь. Уже объявлен конкурс на обоснование инвестиций и на реализацию этого проекта. Этот участок имеет протяженность33 км. Средний трафик сегодня — 100 тыс. автомобилей в сутки.

Другой проект — это подъезд к аэропорту «Домодедово». Сегодня аэропорт «Домодедово» — это один из самых интенсивно развивающихся аэропортов России. Только за последние три года в него инвестировано почти $500 млн. Проект предусматривает реконструкцию существующей автомагистрали с одновременным созданием альтернативной дороги. По замыслу, это позволит, во-первых, иметь альтернативу доступа к аэропорту «Домодедово», а во-вторых, создать возможность взимания платы с основной магистрали, реализуя принципы ЧГП.

Согласно ряду экспертных оценок, потенциальная емкость одного только рынка частных автомобильных дорог в России оценивается в диапазоне $2–3 млрд. в год. Правовой базой строительства и платной эксплуатации автомобильных дорог в России должен стать закон о концессионных соглашениях, ориентировочные сроки принятия которого — II и III кварталы 2005 г. Помимо этого Минтранс разработал проект федерального закона о платных автомобильных дорогах, в котором рассматриваются специфика и особенности предмета концессионных соглашений применительно к проектам дорожной отрасли.
В целях подготовки и создания необходимой базы реализации первых пилотных проектов ГЧП Министерством было создано специализированное учреждение ФГУ «Дороги России», которое будет выступать заказчиком данных проектов со стороны государства. С учетом исключительной важности диверсификации источников финансирования транспортной инфраструктуры коррективы, касающиеся государственно-частного партнерства в России, были внесены в транспортную стратегию и федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы» в части описания базовых принципов и приоритетных проектов ГЧП в транспортной отрасли.

Наряду с этим был разработан реестр приоритетных инфраструктурных проектов, в который были включены в том числе и платные автомобильные дороги.

Заключения не будет

Идея ЧГП, несомненно, положительна, поскольку при правильной постановке процессов позволяет сэкономить бюджетные деньги, а предпринимательству, в свою очередь, максимизировать прибыль. Однако, как говорит Владимир Милов, эксперт Центра стратегических разработок, есть масса примеров, когда государственные деньги тратились недостаточно эффективно. Есть Московская кольцевая автомобильная дорога, квадратный метр которой обошелся дороже, чем квадратный метр жилья в Москве. Есть история и с РАО «Высокоскоростные магистрали», есть и опыт работы дорожного фонда, тоже не всегда позитивный». Кроме того, сама система бюджетных циклов, в том числе и циклов государственного инвестирования и принятия на себя государственных финансовых обязательств, являясь краткосрочной, не совсем отвечает принципам эффективности государственного участия в длинных проектах ГЧП, все из которых практически имеют длинные сроки реализации. Всплывает также проблема субсидирования, часто используемого государством в качестве вклада в проект со своей стороны. Вступление в ВТО накладывает ряд ограничений на субсидирование, что, в итоге, может либо задавить начинания ЧГП, либо исказить благие его цели, породив нелегальные пути обогащения.

Надо отдать должное западным консультантам в искренности высказываний, в частности в отношении тех проблем, с которыми придется столкнуться при реализации ЧГП госструктурам. Как обмолвился Мото Кониши, «недооценивая возможности частного сектора даже по ведению переговоров и по судебным разбирательствам, уверяю вас, что вам необходимо хорошо вооружиться, прежде чем вы начнете работать с частным сектором. Я рекомендовал бы вам подготовить хорошую армию юристов. И еще: пока рынок капитала в России развит недостаточно, но по мере его дальнейшего развития, в среднесрочной перспективе его средства должны увеличиваться, и так как иностранный капитал всегда использует рисковую премию при работе в России, то он всегда будет обходиться вам дороже, нежели если бы вы использовали отечественный, российский капитал».

Как видно из изложенного материала, тема внедрения ЧГП в строительство и эксплуатацию транспортной инфраструктуры невероятно обширна, богата и проблематична. А поскольку, как точно определила вице-президент ОАО «РЖД» Анна Белова, инфраструктура — это фундамент конкурентоспособности национальной экономики и залог на будущее процветание государства и нации», постольку в силу сложности объекта анализа эпилог здесь писать рано. Поэтому мы продолжим тему развития института частно-государственного партнерства в ближайших номерах.