ОАО «Газпром»: основные принципы политики образования цен на газ

ИЛЮШИН ВИКТОР ВАСИЛЬЕВИЧ Начальник Департамента ОАО «Газпром» по работе с регионами Российской Федерации. Родился 4 июня 1947 г. в Нижнем Тагиле Свердловской обл. Окончил в 1971 г. Уральский политехнический ин-т им. С. М. Кирова (ныне — Гос. технич. ун-т) по специальности «Электропривод и автоматизация пром. установок», квалификация — инженер-электромеханик; в 1986 г. — Академию общественных наук при ЦК КПСС. Трудовую деятельность начал в 1965 г. слесарем Нижнетагильского металлургического комбината. С 1971 г. работал в комсомольских, с 1980 г. — в партийных органах Свердловской обл., Москвы, в ЦК КПСС. В 1990 г. приглашен в аппарат Верховного Совета РСФСР. В 1991 г. становится руководителем Секретариата, затем — первым помощником Президента РФ. С 1996 г. был первым зам. председателя Правительства РФ. С 1997 г. — начальник Департамента по работе с регионами Российской Федерации, член Правления ОАО «Газпром». Награжден орденом «Знак Почета» ( 1977) и орденом Почета (1997). Недавно в правительстве Российской Федерации был утвержден «Общий план действий по обеспечению устойчивого снабжения топливом и энергией отраслей экономики и населения РФ в осенне-зимний период 2002-2003 годов». В частности, программа предписывает представителям госучреждений, ответственных за ее выполнение, представить «распорядителям федерального бюджета» рекомендации по ценовой политике на товары и услуги естественных монополий. Основной принцип политики концерна «Газпром» в этой области можно сформулировать следующим образом: «Ценовая политика в газовой отрасли должна исходить, прежде всего, из существующей и перспективной потребности экономики страны в ее продукции и услугах». Такая формулировка значится в тексте документа «Основные принципы политики ценообразования на газ». Цены на голубое топливо зависят от ряда положений, среди которых можно выделить нижеследующие: возмещение организациям газовой отрасли всех экономических затрат и прибыли, обеспечивающих устойчивое газоснабжение российских потребителей в необходимых объемах и исполнение международных обязательств по экспортным поставкам газа; создание в перспективе равновыгодных условий для поставки газа российским и зарубежным потребителям; ликвидация перекрестного субсидирования одних потребителей газа за счет других; постепенный переход к формированию рыночных механизмов ценообразования на газ вместо директивных; объективный учет в ценах на газ его качественных характеристик по сравнению с альтернативными видами топлива, обеспечивающий его рациональное использование. Исходя из этих положений, ОАО «Газпром» предложило в качестве основы для перспективной ценовой политики программу поэтапного совершенствования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке. Программа рассчитана на период до 2010 г. и состоит из трех этапов. Первый из них определяет действия газового концерна на ближайшую перспективу – 2002-2003 гг. Предложения, касающиеся политики «Газпрома» на этом этапе, являются теми рекомендациями, которые будут предоставлены правительству в рамках общего плана по обеспечению потребителей топливом и энергией на следующий год. Планируется осуществить «возмещение... затрат на добычу, транспортировку, хранение и реализацию газа, а также ранее взятых кредитов на реализацию инвестиционных проектов». Кроме того, программа предусматривает расширение «нерегулируемого сегмента рынка, в том числе за счет биржевой торговли, частью объемов газа по свободным ценам». На втором этапе (2004-2006 гг.) будет введена «дифференциация цен на газ для конечных потребителей в зависимости от режима и сезона потребления». К варьированию потребительских цен «Газпром» приступит уже в 2004 г., а к 2005 г. планируется вообще ликвидировать «перекрестное субсидирование как по категориям потребителей, так и по регионам страны». Насколько можно судить, указанное положение определит переход на договорные цены для юридических лиц. Вместо государственного регулирования цен на газ «Газпром» планирует перейти на государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке по магистральным газопроводам. По соображениям экспертов концерна, таким образом будут внедряться рыночные механизмы ценообразования на голубое топливо. Тем самым к 2006 г. может быть достигнуто самофинансирование газовой отрасли. Третий этап, начинающийся согласно разработанной программе в 2007 г., предполагает ввод специального налога на газ, взимаемый с потребителей, использующих газ в качестве топлива. А с 2008 г. изменится ценообразование на транспортировку газа – формирование тарифов переведут от принципа «затраты плюс прибыль» к принципу нормы возврата на вложенный капитал. В 2010 г. программа завершится обеспечением «рациональных соотношений цен на топливно-энергетические ресурсы с учетом основных качественных характеристик, технологических особенностей и степени воздействия на окружающую среду». Собственно, потребность в разработке программы связана напрямую с невозможностью единовременного масштабного повышения оптовых цен до «экономически обоснованного уровня» (то есть почти в три раза). Однако увеличение тарифов необходимо для нормального развития газовой отрасли. Поэтому для нейтрализации негативных последствий было решено распределить процесс повышения цен на этот вид топлива на 8 лет. Представители газового монополиста считают, что такие сроки вполне реальны, хотя и могут быть по мере выполнения программы скорректированы. Предполагается, что за период 2003-2006 гг. цены на газ будут подниматься ежегодно до 25% (без учета инфляции). Впрочем, говорить о точных цифрах параметров увеличения тарифов можно будет лишь позднее, после того, как выяснится, до какого уровня поднимутся цены к концу нынешнего года. СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО РЫНКА ГАЗА Сегодня в обществе активно обсуждается вопрос о состоянии и перспективах развития российского рынка газа. Что вполне естественно. Газоснабжение – это один из краеугольных камней экономики России, и от того, как будут проходить рыночные преобразования в этом секторе, зависит благополучие и крупного предприятия, и рядового гражданина-потребителя. Шесть лет назад, когда создавался «Межрегионгаз», выделение торговли газом в отдельную сферу рассматривалось как мера вынужденная, как адекватная реакция на обострившийся в то время в России кризис платежей за природный газ. Общая оплата едва достигала 25% годового объема поставок газа, что грозило катастрофическими последствиями для газовой отрасли и всей экономики страны. «Газпром» сознательно пошел на внутреннюю реструктуризацию. И уже через год новая организация подняла уровень платежей более чем в 2 раза, а еще год спустя показатель общей оплаты возрос почти до 100%. В счет погашения старых долгов «Межрегионгаз» приобрел часть газораспределительных сетей и предприятия в сфере высоких технологий в различных регионах России. Положительная динамика развития, расширение круга влияния привели к необходимости децентрализации компании и появлению автономных региональных компаний. В результате всех этих процессов «Межрегионгаз» прочно утвердился на российском рынке. Передача торговли газом одной организации для «Газпрома» приобрела более масштабный, чем это просматривалось в 1997 году, характер. Опыт регионального взаимодействия привел к уходу от плановой системы распределения газа к оформлению договоров с потребителями. Отделение функций продажи газа от его транспортировки по магистральным, и затем по распределительным сетям, сделало прозрачными и упорядочило финансовые потоки во всех трех сферах. Создание «Межрегионгаза» явилось первым крупным шагом реформирования и вхождения ОАО «Газпром» в развивающийся рынок с его сложным переплетением коммерческих и имущественных взаимоотношений, что привело к значительному возрастанию уровня монополизации в сфере газоснабжения. Сегодня 100-процентый уровень общих платежей еще не означает, что эта проблема снята с повестки дня. Сократилась доля финансовых резервов компании — неоплаченных долгов. На начало этого года они составляли 34 млрд. руб., менее 20% от годовой выручки. Рынок подошел к рубежу, когда общее для всех потребителей увеличение цен на газ стало влиять на уровень платежей. Несмотря на снижение некоторых относительных процентных показателей, произошел значительный рост абсолютных. С учетом более низких затрат на транспорт российский рынок газа в нынешнем году существенно сократит отставание в доходности от рынка Западной Европы. Предпринимаются активные шаги по дальнейшему развитию внутреннего рынка. Среди приоритетов – восстановление конкуренции между видами топлива, достижение равно выгодной продажи газа. Решение этих задач напрямую связано с повышением цен на газ. Вместе с тем, существует проблема ограниченной платежеспособности внутреннего газового рынка. Для ее решения необходимо внести существенные изменения как в регулируемый сектор, так и одновременно обеспечить ускоренное развитие свободного сектора. Их функционирование должно быть хорошо скоординировано. Неправильно рассматривать проблему повышения внутренних цен на газ в отрыве от программы мобилизации всех звеньев системы газоснабжения на снижение издержек. Аналогично нельзя ориентироваться на сложившийся штамп, что повышение цен необходимо для «инвестиций в развитие добычи». При потреблении структурами «Газпрома» 60 млрд. куб. м газа в год не менее актуальным должно быть инвестирование в программы газо— и энергосбережения, проекты реконструкции магистрального и газораспределительного транспорта, заводов, принадлежащих акционерному обществу. Для реализации этих подходов нужен новый взгляд на реформирование «Газпрома». Из четырех звеньев системы газоснабжения (добыча, транспортировка по магистралям, транспортировка по газораспределительной сети, продажа газа) «Межрегионгаз» охватывает два последних. Компания активно работает по этим направлениям. В частности, правовые основы реформирования в этой области были заложены в постановление Правительства РФ № 328 от 27 мая с. г. Документ фактически подвел черту под пятилетней программой выделения торговли газом в отдельный вид деятельности и установил плату за снабженческо-сбытовые услуги, утверждаемые ФЭК России, для поставщиков газа конечным потребителям. Она формируется из оптовой цены за газ и тарифов на услуги газораспределительных организаций (ГРО). Эти решения позволяют «Межрегионгазу» принять на себя обязанности по поставкам газа населению. При этом газораспределительные организации прекращают операции по торговле газом. Обслуживание газораспределительной сети становится для них единственной сферой деятельности. Упрощается структура организаций, ликвидируется дублирование абонентских служб, сокращается схема движения финансовых потоков, создаются условия для объективной тарификации. Теперь руководители ГРО могут больше внимания уделить проблеме снижения издержек, реконструкции сетей и развитию газификации. Постановление принципиально по новому решает вопросы ценообразования на газ, реализуемый населению. Они должны формироваться по единой для всей России методике, утвержденной ФЭК России, и являться суммой — оптовой цены на газ, платой за снабженческо-сбытовые услуги и тарифов ГРО. Такой подход поможет ликвидировать ситуацию, когда цены на газ в соседних областях отличаются в несколько раз. Предстоит упорядочить и нормативы расходования газа, разница здесь по областям также достигает трехкратного размера. Внедрение новшеств, преду-смотренных Постановлением, по нашим оценкам, завершится к концу 2003 года. Но уже сейчас следует подумать о формировании новой нормативной базы, что позволит сделать еще один шаг по пути повышения эффективности регулируемого рынка газа. Смысл наших предложений в следующем: надо создать механизм поэтапной ликвидации регионального перекрестного субсидирования по схеме «север – юг»; оптовую цену на газ сопроводить системой скидок/надбавок, поддерживающих стабильность газоснабжения. Это предполагает двухставочные тарифы по транспортировке газа с объективным их отражением в ценах на газ, надбавки за неравномерность потребления, а также за повышенные требования по надежности поставок газа. Эти предложения являются основополагающими для нынешнего этапа развития рынка газа. И еще один момент. Рассуждения типа: внедрим конкуренцию, рынок сам все расставит на места – это логика верхоглядства, механизм торможения развития рынка. Регулируемые цены и тарифы были, есть и будут в ближайшее пятилетие основой системы газоснабжения, а их индексация должна ложиться на здоровую организационную базу и стимулировать как экономию использования газа, так и снижение издержек в его производстве и продаже. С нашей точки зрения, в основе концепции развития российского рынка газа, которая будет представлена в Правительство в декабре с. г., должна быть как раз систематизация этой работы. ФОРМИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОПТОВОГО РЫНКА ГАЗА В России по-прежнему одна из самых «горячих» тем для обсуждения – состояние и перспективы развития внутреннего рынка газа. А значит, всех волнует, сколько придется платить за «голубое топливо» завтра или послезавтра. Такой интерес к ценообразованию на газ вполне оправдан, ведь им пользуются десятки миллионов россиян. Известно, что в этом году цены на газ выросли на 37%. Тем не менее такое увеличение даже при стопроцентной оплате потребленного газа не покрывает затраты газовиков. Газ по-прежнему остается самым дешевым видом топлива. Где же выход из этой ситуации? На наш взгляд, работа в области ценообразования должна идти по двум направлениям. Первый – совершенствование системы цен в регулируемом секторе. Второй – полноправное вхождение в свободный сектор торговли газом и приведение его в соответствие с этим названием. Сегодня система газоснабжения пришла к новому состоянию. Многие предприятия, чтобы внедрять передовые технологии (а они в большинстве своем связаны с газом), готовы платить более высокие цены за голубое топливо. Но оформить с ними договорные отношения можно только при наличии свободных цен на газ. Понятно, при этом не должна пострадать социальная сфера, прежде всего население. Ученые, экономисты разных направлений, газовики-практики сходятся во мнении – необходимо переходить к двухсекторной модели рынка газа. Что она предполагает? На определенном этапе один сектор будет функционировать с регулируемыми ценами (для населения, бюджетных организаций, производителей тепла и электроэнергии), другой – со свободными (для остальных потребителей). На сегодня и ближайшую перспективу – это наиболее оптимальная структура рынка газа в России. КАК БУДУТ ФОРМИРОВАТЬСЯ ЦЕНЫ НА ГАЗ? ПРЕДЛАГАЕТСЯ ТРЕХЭТАПНЫЙ ПОДХОД На первом этапе цены индексируются по решению ФЭК России, причем в приемлемом для промышленности темпе. Цены же на мазут под воздействием рыночных механизмов снижаются. Увеличение стоимости газа стимулирует конкурентоспособность угля, тем самым, в соответствии с мировой практикой, его позиции в большой энергетике России восстанавливаются. Создаются льготные условия для увеличения добычи газа с малых месторождений, расширяются поставки из Средней Азии. Реализация этих программ сопровождается экономией всех видов топлива, в том числе и газа. Вновь подключаемым промышленным потребителям газ поставляется по свободным ценам, как и экспортно-ориентированным предприятиям. По свободной цене продается и импортный газ. Все это приведет к сбалансированности спроса и предложения на «голубое топливо». Конкуренция в сфере производства и использования различных видов топлива, эволюционное формирование рынка позволит сохранить баланс интересов газовых компаний, государства и потребителей, обеспечить инвестиционную привлекательность отрасли, создать условия для появления новых независимых производителей газа. Второй этап предполагает создание и расширение конкурентной среды в торговле газом. Осуществляется переход на свободные цены для всех потребителей, кроме населения и бюджетных организаций. Роль государства ограничивается регулированием тарифов на транспортировку газа. На третьем этапе при расширенном присутствии на рынке независимых производителей газа и возможности выбора поставщиков сохраняется государственное регулирование цен для населения и тарифов в сфере транспорта. К формированию Федерального оптового рынка газа (ФОРГ) надо приступить уже сегодня. Основной сектор Федерального оптового рынка – продажа газа по регулируемым ценам — функционирует в России уже пять лет. Усилиями «Газпрома» создана эффективная товаропроводящая сеть. Отлажена система эффективного контроля за финансовыми потоками. Оператором здесь выступает «Межрегионгаз» и его представители в 62 субъектах Российской Федерации. На сектор свободной торговли ФОРГа необходимо вывести ресурсы независимых производителей, импортный газ и часть объемов «Газпрома». При его создании предстоит решить ряд проблем: исключить негативное влияние этого сектора на платежную дисциплину и темпы возврата долгов в действующем секторе; поэтапно уйти от использования административных методов воздействия на все субъекты сектора свободной торговли; создать условия потребителям для строгой экономии газа и других видов топлива; постепенно ликвидировать диспаритет цен между газом, углем и мазутом, за счет этого развить конкуренцию всех видов топлива. В этом случае вполне реально восстановить равновесие между спросом и предложением, сформировать эффективную конкурентную среду на российском рынке газа. Особо подчеркнем: база для дальнейшего развития рыночной инфраструктуры создана. Ее технологической основой является Единая система газоснабжения, через которую газ подается потребителям в регионах. Газораспределительные организации постепенно утрачивают функции поставщиков топлива и становятся частью товаропроводящей системы. Реализуют газ конечным потребителям наши региональные компании. Для продажи газа по свободным ценам, обеспечения баланса интересов производителей и покупателей целесообразно создать некоммерческое партнерство. Условно назовем эту структуру — организатор свободной торговли газом (ОСТГ). Учредителями могли бы выступить «Газпром» с 75%-ой долей участия на первом этапе при ее снижении в дальнейшем, а также заинтересованные организации (нефтяные компании, независимые производители газа, крупные потребители) с долей 25%. Такое распределение обосновывается тем, что «Газпром» сегодня добывает 90% российского газа и является крупнейшим поставщиком на внутренний рынок. Цель партнерства – организация торговли газом на оптовом рынке, создание равных условий для всех участников. Среди основных задач — обеспечение технологии поставки газа, мониторинг выполнения обязательств как продавцами, так и покупателями, выявление недобросовестных клиентов. Учредители некоммерческого партнерства, безусловно, установят четкие правила и регламент торговли газом по свободным ценам. Итак, нужен ли России «газовый ФОРЭМ»? Без сомнения, нужен. Федеральный оптовый рынок газа (по аналогии с ФОРЭМ у энергетиков) станет эффективным инструментом рыночных преобразований в газовой отрасли. Работа по его созданию, формированию правил функционирования, удовлетворяющих и поставщиков, и покупателей газа, вступила в качественно новую фазу.