Пять отличий нового Генплана: новое в методологии градостроительного планирования

Об авторе А. В. Кузьмин. Родился в Москве в 1951 году. 1974 г. — окончил Московский архитектурный институт. С 1974 по 1991 — в Институте Генерального плана Москвы; прошел путь от архитектора до главного архитектора института. С 1991 по 1996 г. — заместитель и первый заместитель Председателя Москомархитектуры, начальник ГлавАПУ Москвы. С сентября 1996 года — Главный архитектор Москвы, Председатель Москомархитектуры. Является академиком Российской академии архитектуры и строительных наук, академиком Международной академии архитектуры, председателем Совета главных архитекторов субъектов РФ и муниципальных образований, членом президиума правления Союза архитекторов России, член-корреспондентом Российской академии художеств. Награжден нагрудными знаками «Почетный архитектор России», «Почетный строитель России», «Почетный строитель Москвы», «Почетный строитель Московской области», имеет почетное звание «Заслуженный архитектор РФ». Лауреат Государственной премии РФ в области архитектуры (1999 г.). Автор и соавтор более 70 крупных градостроительных проектов, а также редактор около 10 действующих и внесенных в Московскую Городскую Думу Законов Москвы. Эпоха рынка – регулятивный подход Фундаментальные изменения российского общества и государства отразились в сфере градо-строительной деятельности и, прежде всего, в работах над генеральным планом развития Москвы. В середине 80-х годов наметился очевидный кризис традиционных взглядов на цели и принципы градостроительного планирования города, на роль генерального плана в определении и реализации этих целей и принципов. Период второй половины 80-х — середины 90-х годов стал периодом поиска альтернативных подходов к развитию города, к содержанию и назначению генерального плана. Его итогом стала разработка нового Генерального плана развития Москвы, основанного на нетрадиционной методологии и новом понимании функций, статуса, содержания, процедур разработки и механизмов реализации Генерального плана. Важнейшее отличие нового Генерального плана от предшествующих — изменение функции этого документа с декларативной, оставляющей впоследствии полную свободу для административных решений, на регулятивную — ставящую всех участников градостроительной деятельности в рамки, определяемые стратегическими целями градостроительного развития города. Эти рамки — формализованные и выраженные в количественных показателях требования к функциональному использованию, застройке и организации ландшафта, программа первоочередных градостроительных мероприятий (основа городской инвестиционной политики в градостроительстве на период до 2005 года). Поэтому основной частью нового Генерального плана, обеспечивающей выполнение регулятивной функции, является градостроительное зонирование, которое устанавливает рамки разрешенного использования территории, внутри которых допускается весьма широкий диапазон конкретных градостроительных решений, а вне которых — градостроительная деятельность запрещена. Генплан суров, но это генплан Второй фундаментальной особенностью нового Генерального плана стало придание ему статуса правового, нормоустанавливающего документа. Основные положения Генплана сформулированы языком нормативного правового акта, то есть содержащиеся в нем требования адресованы конкретным участникам градостроительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение указанных требований. Таким образом, создан не имеющий аналогов в отечественной градостроительной практике прецедент: итогом разработки Генплана становится принятие Московской городской Думой Закона «О Генеральном плане развития города Москвы». Тем самым Генплан приобретает статус документа высшей юридической силы и становится основанием для принятия судом решений по вопросам градостроительной деятельности. Закон о Генеральном плане станет важнейшим правовым инструментом контроля градостроительной деятельности и координации взаимодействия законодательной и исполнительной власти города и органов местного самоуправления в Москве, а также создает правовую базу для регулирования в городе градостроительной деятельности, связанной с осуществлением Москвой функций столицы. Следует подчеркнуть новый аспект концептуальных основ планирования. Их выражает сформулированная Генпланом цель градо-строительного развития – «сохранение и приумножение историко-культурного, ландшафтного и архитектурно-пространственного своеобразия города, создание для настоящего и будущих поколений безопасной, благоприятной для жизнедеятельности и многообразной городской среды». В этой формуле сконцентрированы гуманитарные установки и базовые ценности Генерального плана: непреходящее значение культурного наследия и природных благ; самобытность, самоидентичность города, его образ; ощущение и гарантии комфорта и безопасности городской среды; равнозначимость задач, отвечающих интересам современных и будущих горожан. Состав, структура, содержание Третье, что характеризует новизну Генерального плана: состав, структура и содержание его материалов. Новый Генеральный план включает документацию двух уровней: утверждаемая Правительством Москвы градостроительная документация («Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 года») и нормативный правовой акт — Закон города Москвы «О Генеральном плане развития города Москвы». Структура Генерального плана содержит четыре части: основные направления градостроительного развития Москвы (определяют принципы и стратегические цели градостроительства); градостроительное зонирование территории Москвы (является основным территориальным регламентом регулирования градостроительной деятельности в городе); программа первоочередных градостроительных мероприятий на период до 2005 года (содержит перечень и характеристики необходимых мер по развитию территорий и инфраструктур города); особенности градостроительного развития Москвы в части осуществления Москвой функций столицы РФ (обосновывают требования к градостроительным условиям для осуществления функций столицы, а также градостроительные требования Москвы к развитию и размещению объектов, связанных с осуществлением функций столицы). Специальное место занимают обосновывающие Генплан аналитические и прогнозные материалы, которыми характеризуются социально-экономические и территориальные предпосылки градостроительного развития Москвы. В них рассмотрены вопросы взаимосвязанного развития Москвы и Московской области, демографические тенденции, тенденции структурных изменений в экономике, приведены прогнозы основных показателей социально-экономического развития Москвы. В отличие от ТЭО традиционных генпланов, основанных на передаче в город «сверху» государственных директив и неизбежного «остаточного подхода» к развитию города, социально-экономические обоснования нового Генплана опираются на раскрытие внутреннего потенциала развития города и его использования в интересах жителей. Названные цели, установки и ценности не только продекларированы, но и раскрыты в основных направлениях градостроительного развития Москвы, в генеральных схемах градостроительного зонирования и в программе первоочередных мероприятий. Исходными для всех положений Генерального плана являются требования и мероприятия, определенные в разделах по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, устойчивости природного комплекса и сохранения исторического и культурного наследия. В этих разделах установлены особые режимы регулирования градостроительной деятельности в зонах экологического неблагополучия, на территориях природного историко-культурного наследия, а генеральные схемы градостроительного зонирования в свою очередь формализуют ограничения на использование и застройку указанных территорий. Граница города: новое понимание. Принципиально новой стала переориентация градостроительной политики на развитие и обустройство территории Москвы в существующих границах города. Впервые в практическую плоскость переведены вопросы реорганизации производственных территорий и сокращения занимаемой ими в городе площади. Радикально изменился подход к развитию жилых территорий и жилищному строительству — перестал быть самоцелью ввод нового жилья в квадратных метрах. Не меньшее значение приобрели комплексность, качество и разнообразие жилой среды, социальные гарантии в жилищной сфере, ликвидация аварийного и ветхого фонда, комплексное благоустройство, капремонт, модернизация существующей застройки. Новое качество организации городского пространства придает решение двуединой задачи — сохранения природно-ландшафтной основы планировочной структуры города и развития многополярной системы урбанизированного каркаса территории, концентрирующего общественную и деловую активность многомиллионного города. Отчетливо сформулированы территориальные приоритеты градостроительной политики: сохранение и воссоздание исторического своеобразия, развитие культурных, общественных и представительских функций центра в границах Камер-Коллежского вала; реорганизация территории и инфраструктуры «срединного пояса» Москвы с перераспределением в него массовых деловых и торговых потоков; создание полноценной, функционально наполненной городской среды в жилых районах «периферийного пояса». Инфраструктура — главный ресурс развития. Новый Генплан радикально меняет представление о роли инфраструктуры города. Традиционно она рассматривалась в качестве важного, но вторичного элемента. Однако сегодня в перспективе транспортная, инженерная, информационная, социальная инфраструктуры становятся главным ресурсом развития города. В Генеральном плане пересмотрен ряд стереотипов в отношении транспортных и инженерных систем. Массовая автомобилизация становится не «чужеродным» явлением или «неизбежным злом», но важнейшим фактором, обеспечивающим альтернативный выбор гражданами средств передвижения. Возникает приоритет — развитие современной улично-дорожной сети, систем обслуживания и парковок. В системах инженерного обеспечения существенно возрастают требования безопасности и надежности, а высокотехнологичные локальные и автономные системы составляют реальную конкуренцию централизованным. Наконец, самостоятельное и приоритетное место занимают меры по созданию и развитию телекоммуникационных систем. Объектами особого внимания стали в Генеральном плане общественные пространства — участки территории, предназначенные для обеспечения свободного доступа людей к объектам и комплексам объектов общественного назначения, обеспечения пешеходных связей между этими объектами и комплексами, а также между ними и остановками общественного транспорта и местами для хранения и паркирования индивидуального автотранспорта. Наравне с транспортными системами общественные пространства — пешеходные зоны, площади, улицы, маршруты, озелененные территории — должны стать важнейшей составляющей комфортной городской среды. Следует выделить еще одну составляющую нового плана — вопросы комплексного благоустройства территории. Элементы благоустройства — городской дизайн, средства визуальной информации и реклама, «городская мебель», ландшафтная архитектура и озеленение, утилитарное и декоративное освещение, цветовое решение городских пространств – становятся сомасштабны планировочным, архитектурным и инженерным средствам организации городской среды. Москва: функция столицы Наконец, важной особенностью нового Генплана стала разработка в его составе специального раздела, посвященного градостроительной деятельности, связанной с осуществлением Москвой функций столицы России. Установленное федеральным Законом «О статусе столицы Российской Федерации» требование согласования Генерального плана в части осуществления Москвой функций столицы Правительством РФ потребовало, в свою очередь, предметного ответа на вопросы: какие градостроительные объекты входят в категорию объектов, обеспечивающих осуществление городом функций столицы; каковы градостроительные условия их размещения и функционирования; как достичь согласования федеральных и городских интересов при выполнении этих условий. Соответствующий раздел Генплана был самостоятельно рассмотрен и одобрен государственной вневедомственной экспертизой, ученым советом Российской академии архитектуры и строительных наук, коллегией Госстроя России. Реализация. План – в реальность Четвертое качественное отличие нового Генерального плана — механизм его реализации, адекватный современным социально-экономическим и правовым условиям. Вопросы реализации Генерального плана выделены в отдельную главу проекта Закона Москвы «О Генеральном плане развития города Москвы». Главными составляющими механизма реализации Генерального плана являются: • система градостроительного планирования, обеспечивающая «трансляцию» положений Генерального плана до уровня отдельных частей территории города и до отдельных объектов; • городские программы как инструмент аккумулирования финансовых ресурсов города для решения стратегических градостроительных задач; • федеральные целевые программы как инструмент реализации градостроительных решений, связанных с осуществлением Москвой функций столицы России; • система мониторинга и государственного контроля реализации Генерального плана; • система регулярной актуализации Генерального плана. Основой градостроительного планирования является разработка градостроительных планов развития территорий административных округов, районов и территориальных единиц с особым статусом. Результатом этой работы станет полная обеспеченность территории города градостроительной документацией, включающей схемы и планы градостроительного зонирования территориальных единиц. Городские программы в области градостроительства и формирования благоприятной среды жизнедеятельности, в том числе государственные целевые программы — важнейший инструмент решения задач градостроительного развития Москвы. Государственные долгосрочные (на срок от трех до пяти лет) целевые программы в городе Москве (в том числе программы, направленные на реализацию Генерального плана) утверждаются законами Москвы. Финансирование городских целевых программ осуществляется за счет средств бюджета Москвы, а также из других источников. Размещение, строительство, реконструкция объектов, обеспечивающих осуществление городом Москвой функций столицы Российской Федерации — осуществляются на основе ФЦП развития Москвы — столицы Российской Федерации — и иных федеральных целевых программ, действие которых распространяется на территорию Москвы. Эти программы разрабатываются в соответствии с Генеральным планом и с участием органов власти Москвы. Принципиально новый механизм реализации Генерального плана формирует система его регулярной актуализации. В соответствии с Законом Москвы «О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы» по результатам мониторинга реализации Генерального плана органы государственной власти Москвы каждые 4 — 8 лет осуществляют актуализацию (корректировку) Генерального плана, разрабатывают в его составе программу первоочередных градостроительных мероприятий на новый расчетный срок, принимают Закон города Москвы «Об актуализации Генерального плана». Тем самым обеспечивается непрерывный цикл стратегического градостроительного планирования развития города: «разработка и принятие Генерального плана — реализация Генерального плана — мониторинг реализации Генерального плана – актуализация Генерального плана». Демократический план для демократической страны Наконец, пятое, что отличает новый Генеральный план — это процедура его разработки, установленная Законом города «О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы». Впервые в практике отечественного градостроительства этой процедуре дан публичный правовой характер. Предварительный проект Генерального плана был экспонирован и представлен Правительством Москвы для публичного обсуждения москвичами, общественными и профессиональными организациями, после чего скорректирован и представлен в федеральные органы экологической и вневедомственной государственной экспертиз, снова скорректирован по замечаниям экспертов и после их положительных заключений одобрен Правительством Москвы и направлен им на согласование в Правительство России. Важным фактором придания Генплану общественного значения стало участие в его подготовке депутатов Московской городской Думы. Таким образом, в процессе разработки Генерального плана были юридически оформлены и практически применены нормы демократического гражданского общества, заложен фундамент его реализации через механизмы участия москвичей и формирования позитивного общественного мнения. Надеемся, что опыт правительства Москвы найдет свое отражение в работе над генеральными планами развития в регионах нашей страны.