Кризис системы саморегулирования и пути его преодоления

Введение саморегулирования в строительной отрасли продолжает вызывать споры. Если не отрицание стратегии, то критика тактики — с этим можно столкнуться нередко. Но в любом случае мнение Л. М. Каплана, д. э. н., профессора, заслуженного экономиста РФ, почетного строителя России, почетного академика РАН, вице-президента и директора Санкт-Петербургского союза строительных компаний («Союзпетрострой»), достойно внимания и изучения.

История возникновения и развития саморегулирования в строительстве насчитывает более пяти лет. Изначально широко обсуждался проект закона Российской Федерации «О саморегулируемых организациях», который, в конечном счете, был принят 1 декабря 2007 г. под №315-ФЗ. В этом законе сформулированы основные принципы саморегулирования: «Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль над соблюдением требований указанных стандартов и правил». Таким образом, изначально предполагалось, что различного рода компании объединяются в целях самоорганизации, самоуправления и саморегулирования.

К сожалению, в Федеральном законе №148-ФЗ, который ввел обязательное саморегулирование в сфере изысканий, проектирования и строительства, осталась только последняя функция, да и то в измененном виде. По существу, все саморегулирование свелось к технической функции выдачи допусков к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства и контроля над их соблюдением. Кроме того, в этом законе явно преувеличены роль и значение национальных объединений: НОИЗ, НОП, НОСТРОЙ. Создается впечатление, что разработчики этого закона были в основном озабочены созданием комфортной среды для себя.

Таким образом, первые две важнейшие функции, т. е. самоорганизация и самоуправление, остались нереализованными. Появились две параллельные общественные системы в строительном комплексе: Российский Союз строителей и его региональные подразделения (на базе которых возникли многие СРО) и созданные национальные объединения. Это явилось основой бесконечных споров о том, кто важнее, нужнее, авторитетнее и т. п.

Под самоорганизацией и самоуправлением мы понимаем тесное деловое сотрудничество между компаниями, входящими в то или иное объединение, проведение самостоятельной политики, в данном случае в сфере строительства, решение проблем своевременных взаимных расчетов за выполненные работы и оказанные услуги, последовательное сокращение тех функций государственных органов, которые неприемлемы в рыночной экономике, особенно отдаление от региональных органов власти, которые во многих случаях беспардонно вмешиваются в дела общественных организаций. Важнейшей задачей является проблема повышения качества работ и продукции, внедрение инновационных технологий и материалов, проведение различного рода семинаров, конференций, круглых столов и т. п. Между тем, в уставах большинства СРО ничего этого не предусмотрено.

Более того, появились саморегулируемые организации, в которых состоят тысячи членов, причем зачастую из самых разных регионов страны. Совершенно очевидно, что компании, входящие в такие СРО, ничего не знают друг о друге, но обязаны создавать единый компенсационный фонд и нести субсидиарную ответственность друг за друга. Я считаю, что необходимо законодательно установить не только нижний порог количества членов СРО, но и максимальное число членов в каждой саморегулируемой организации, например, не более 300.

Одним из крупнейших недостатков действующей системы саморегулирования в строительстве является искусственное разделение компаний на изыскательские, проектные и строительные. Поскольку до 70% строительных компаний осуществляют функции как проектирования, так и строительства, а многие проектные организации ведут изыскательские работы, компании вынуждены состоять сразу в нескольких СРО для получения соответствующих допусков. И, вместе с тем, из системы саморегулирования исключены такие важнейшие составляющие строительного комплекса, как производство строительных материалов и конструкций, строительный транспорт, производство строительной техники и т. п. Между тем очевидно, что безопасность строительства во многом зависит от надежности и качества этих сегментов рынка.

Таким образом, в лице национальных объединений появились «общественные министерства», пытающиеся установить контроль над СРО, которыми они были созданы. В законе №315-ФЗ и в первоначальных вариантах закона о саморегулировании в строительстве было предусмотрено добровольное вхождение региональных СРО в национальное объединение. При этом было установлено, что такие объединения могут образовываться лишь в том случае, если в него вступило не менее 2/3 СРО данного профиля от их общего количества.

На моей памяти, еще в самом начале появления некоммерческих партнерств, создаваемых с целью саморегулирования, в начале 2009 г. была развита бурная деятельность по созданию Национального объединения строителей, хотя в то время было зарегистрировано не более 50 СРО.

В последующих редакциях закона было введено обязательное членство СРО в национальных объединениях, что, на мой взгляд, противоречит антимонопольному законодательству и привело к отторжению аппарата национальных объединений от региональных СРО и особенно от предпринимательских структур.

Вся система саморегулирования в строительной сфере очень напоминает океан, где наверху бушуют волны, кипят страсти, а внизу, в толще океана, не только тишина, но и недовольство обязательными чрезмерными взносами, недостаточно эффективной деятельностью «верхов» и практической бесполезностью для компаний строительного комплекса этого института в том виде, в котором он создан. В результате, в Российской Федерации накоплены десятки миллиардов рублей, аккумулированных в компенсационных фондах, которые крутятся в коммерческих банках и из которых ни рубля не израсходовано на нужды строительного комплекса.

Приведем данные по Санкт-Петербургу. В городе создано 66 СРО, в том числе 30 в сфере строительства, 28 — в проектировании и 8 — в изысканиях. Всего в Северо-Западном федеральном округе действует 85 СРО. В СРО, зарегистрированных в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, сумма компенсационных фондов составляет более 11 млрд руб., а ежемесячные членские взносы превышают 200 млн руб. Огромные средства, получаемые в виде членских взносов, тратятся, в основном, не только на содержание аппаратов региональных СРО, но и «съедаются» аппаратом национальных объединений. Поэтому остро назрела проблема перераспределения финансовых потоков.

Особенно страдают от непосильного бремени компании малого и даже среднего бизнеса, которые вынуждены содержать СРО в одинаковом размере с крупными компаниями. На последнем съезде Российского Союза строителей прозвучали данные о том, что из 260 тыс. компаний строительного комплекса после перехода на саморегулирование осталось порядка 120 тыс., причем это преподносилось как достижение. Между тем, наряду с ликвидацией всякого рода посреднических фирм с рынка вынуждены были уйти десятки тысяч компаний малого и среднего строительного бизнеса. В результате нанесен огромный вред развитию конкуренции в строительном комплексе, сдерживается появление среднего класса и, следовательно, гражданского общества в России.

На волне обязательного вступления в саморегулируемые организации появилось значительное количество так называемых коммерческих СРО, которые фактически открыто торгуют допусками, не соблюдая никаких требований ни о компенсационных фондах, ни о наличии соответствующих специалистов, ни другие требованиями закона. При этом никто практически не может справиться с этой проблемой, рождающей коррупцию и подрывающей авторитет всей системы саморегулирования.

До сих пор так и не решен вопрос, кто должен контролировать СРО. С одной стороны, контроль со стороны Ростехнадзора носит уведомительный характер; начавшиеся в 2010 г. проверки практически прекратились, поскольку у Ростехнадзора имеется много других важных функций, а Министерство регионального развития и созданное Федеральное агентство по строительству и ЖКХ практически самоустранились от этой работы.

Таким образом, можно констатировать, что созданная система саморегулирования в строительстве находится в глубоком кризисе, основной причиной которого является несоблюдение принципов, предусмотренных в базовом законе о саморегулировании в России. По идее, предполагавшаяся замена государственного регулирования на общественное практически ничего не дала строителям. Прежняя система лицензирования, на основе критики которой и было введено саморегулирование, имело один существенный недостаток: государственные органы лицензирования, выдавая лицензии, не имели права контроля их выполнения.

Необходимо отметить, что затраты на получения лицензий были многократно ниже, чем сегодняшние затраты от членства в СРО. Вместо государственных структур появились общественные, только с существенными отличиями: во-первых, раньше их содержало государство, а теперь — компании, во-вторых, заработная плата «общественных чиновников» многократно превышает заработную плату госслужащих в лицензировании и, в-третьих, коррупция в этой сфере так и не изжита.

Следует отметить, что многие люди из системы лицензирования перекочевали в руководители СРО и безбедно там существуют.

Если возврат к системе лицензирования по определенным причинам в настоящее время невозможен и нецелесообразен, то остается только один путь — коренное изменение действующей системы саморегулирования в строительном комплексе.

Возникают извечные российские вопросы: «кто виноват?» и «что делать?». Очевидно, виноваты те, кто лоббировал под себя законодательство по саморегулированию в строительстве и выхолостил сущность этой системы.

Главный вопрос, что делать в ближайшее время? Прежде всего, необходимо подготовить с участием широкой общественности и внести в Государственную Думу новый законопроект, а также проследить за тем, чтобы его не исказили в процессе обсуждения, как это произошло в свое время с действующим законом. В новом законе необходимо отразить то, что было задумано изначально.

1. Коренным образом изменить содержания понятия саморегулирования, т. е. приведение его в соответствие с п.1 ст. 2 Федерального закона №315-ФЗ от 01.12.2007 г. Иными словами, СРО должны быть наделены функциями самоорганизации и самоуправления, о которых говорилось выше.

2. Предусмотреть возможность вариантов соединения изысканий и проектирования, а также проектирования и строительства.

3. Включить в сферу закона компании промышленности строительных материалов и конструкций и других элементов строительного комплекса.

4. Установить максимальное число членов СРО.

5. Пересмотреть функции национальных объединений, которые должны сосредоточиться на разработке нормативных и методических материалов. Предусмотреть возможность создания альтернативных национальных объединений на основе добровольного вступления в них компаний с учетом эффективности их деятельности, а также добровольного выхода из них. Также следует четко разделить финансовые ресурсы между национальными и региональными объединениями СРО.

6. Предусмотреть возможность использования компенсационных фондов для получения банковских гарантий в тех банках, где они размещены, а также значительно расширить возможности использования компенсационных фондов.

7. Четко установить, какой уполномоченный орган Российской Федерации взаимодействует со СРО в строительстве, в том числе имеет право прекратить деятельность СРО, нарушающей закон. Полагаю, что таким уполномоченным органом должно стать Федеральное агентство по строительству и ЖКХ.

8. Запретить изменять перечень работ, влияющих на безопасность строительства, как минимум в течение двух-трех лет.

9. Дифференцировать размеры взносов в компенсационные фонды для компаний малого, среднего и крупного строительного бизнеса и привести размеры существующих взносов в соответствие с новым законом.

В перспективе, в случае наделения СРО функциями самоорганизации и самоуправления, возможно создание единой системы общественных организаций в строительном комплексе, исключив существующее дублирование.

Автор: Лев Каплан, почетный академик РАН, директор Санкт-Петербургского Союза строительных компаний Дата: 01.07.2013 «Федеральный строительный рынок» № 109 Рубрика: Отраслевая реформа

«« назад