Представлен проект программы «Развитие транспортной системы»

19 октября состоялось заседание общественного совета Министерства транспорта РФ. С докладом о проекте Государственной программы РФ «Развитие транспортной системы» выступил заместитель министра транспорта РФ Олег Белозеров. Помимо общих задач и целей программы, заострим внимание на вопросах строительства и реконструкции.

-В настоящее время в стране проводится масштабная работа по формированию единой системы государственного стратегического управления, одним из новых элементов которой являются государственные программы, — отметил замминистра в начале доклада. — Разработка государственных программ позволит перейти с 2014 г. на программный принцип формирования бюджета. Основная задача программ — увязать формирование и исполнение федерального бюджета с реализацией долгосрочных приоритетов государственной политики.

Государственная программа РФ «Развитие транспортной системы» — документ, определяющий цели, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной транспортной политики на долгосрочный период. При этом, по словам Олега Белозерова, в отличие от федеральных целевых программ, государственная программа включает в себя все инструменты реализации государственной политики: инвестиционные проекты, текущие мероприятия и меры государственного регулирования.

В соответствии с Указом Президента РФ №596 от 7 мая 2012 г. «О долгосрочной государственной экономической политике» госпрограмма по развитию транспортной системы должна быть утверждена до конца года. Она включает проекты двух федеральных целевых программ: «Развитие транспортной системы России (2010–2020 гг.)» и «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009–2020 гг.)», а также комплексную программу обеспечения безопасности населения на транспорте и восемь подпрограмм. Период реализации программы предлагается установить с 2013 до 2020 г. Проект программы «Развитие транспортной системы» подготовлен с учетом роли и места транспорта в решении приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

— Анализ показывает, что транспортная система уже сейчас не отвечает потребностям экономики и общества, дефицит провозной и пропускной способности существует на всех видах транспорта, — подчеркнул Олег Белозеров. — Уровень показателей конечного эффекта, эффекта для потребителя, не соответствуют современным стандартам. Среди современных вызовов, на которые должна ответить транспортная система, особое место занимает пространственная мобильность населения.

Транспортная подвижность населения, по данным Минтранса, составляет порядка 7 тыс. км на душу населения и на половину обеспечивается за счет роста автомобилизации страны. Это в три-четыре раза ниже, чем в развитых странах.

Несмотря на то, что объемы перевозок гражданской авиации в России в последние годы растут темпами, более чем в 2 раза превышающими среднемировые, ее развитие по-прежнему не соответствует масштабам территории страны и потребностям населения в авиационных перевозках. Из-за стагнации местных и внутрирегиональных авиаперевозок сложилась искаженная сеть авиамаршрутов — две трети всех внутрироссийских авиаперелетов пассажиров осуществляется через Московский авиационный узел. Средняя цена авиабилетов на региональных и местных перевозках в РФ выше, чем в США и Канаде, на 20–45%. Функциональные возможности Единой системы организации воздушного движения существенно ограничены и не отвечают росту интенсивности полетов, которая увеличилась с 2002 по 2010 г. в 1,7 раза.

Далее, по словам замминистра, более 40 тыс. населенных пунктов, где проживает около 3 млн жителей, не имеют сезонной связи с «большими дорогами». Практически не находят применения современные комплексные решения по опережающему развитию скоростных видов городского транспорта, замещающих использование личных автомобилей. Качественные и безопасные услуги пассажирского транспорта остаются недоступными для значительной части населения страны.

Недостаточный уровень развития транспортной инфраструктуры наряду с такими объективными факторами, как масштабы страны и сложные природные условия, обусловливают высокие затраты на транспортные расходы. Доля транспортных затрат в себестоимости продукции относительно высока и составляет 20–25% против 7–8% в странах с развитой рыночной экономикой. По данным Всемирного Банка, Россия по индексу развития логистики занимает 94-е место, при этом транспортные издержки логистики составляют около 6% ВВП.

Несмотря на предпринимаемые в последние годы активные меры, существенной проблемой продолжает оставаться безопасность населения на транспорте, как отметил замминистра. Ежегодные потери от транспортных происшествий достигают 8% валового внутреннего продукта.

— Открытость национального транспортного рынка предъявляет новые требования к уровню конкурентоспособности транспорта, — продолжил Олег Белозеров. — Находясь практически в центре мировых торговых путей, наша страна, по мнению экспертов, могла бы претендовать как минимум на 10–15% от рынка перевозок, тогда как в настоящее время это в десять раз меньше. Решение перечисленных системных проблем и достижение стандартов развитых зарубежных стран возможно только при опережающем росте инвестиций в развитие транспортной системы на уровне 4% ВВП к 2020 г.

Объем инвестиций в транспортный комплекс, предусмотренный параметрами долгосрочного социально-экономического прогноза Российской Федерации, за период реализации Программы составляет от 2 до 2,5% ВВП. При этом предполагается, что объем инвестиций из федерального бюджета в рамках Программы увеличится за время ее реализации с 0, 48 до 0,63% ВВП — это 80% всех инвестиций из федерального бюджета в транспортный комплекс.

В условиях ограничения объемов финансирования транспортной системы основные усилия в рамках госпрограммы будут сконцентрированы на следующих приоритетах:

• устранение «узких мест» транспортной инфраструктуры;
• обеспечение нормативного содержания и ремонта объектов транспортной инфраструктуры;
• повышение доступности (ценовой и пространственной) транспортных услуг для населения;
• повышение транспортной безопасности;
• удовлетворение транспортных потребностей внешней торговли.

Важнейшим качеством Программы, по мнению Олега Белозерова, является ее комплексность, которая заключается в постановке общих целей для всех видов транспорта, создании единой системы управления ее реализацией, синхронности и сбалансированности программных мероприятий.

Стратегические цели Программы соответствуют долгосрочным приоритетам государственной транспортной политики и не противоречат стратегическим целям действующих целевых программ. Таким образом, обеспечена преемственность стратегических документов транспортной политики и программных документов ее реализации.

Цели Программы:

• ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике;
• повышение доступности транспортных услуг для населения;
• повышение конкурентоспособности транспортной системы России на мировом рынке транспортных услуг;
• повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

Программа включает в себя, как говорилось выше, текущие мероприятия, меры государственного регулирования и инвестиционные мероприятия, которые делают ее преимущественно инвестиционной. Практически все инвестиционные мероприятия реализуются в рамках федеральных целевых программ, что позволяет использовать принцип комплексности проектов. В общей сумме федеральных расходов Программы расходы инвестиционного характера составляют более 60%. Доля ФЦП в капитальных вложениях — около 100%.

Инфраструктура различных видов транспорта будет развиваться на основе единого скоординированного плана с учетом межотраслевого баланса. При этом, как отмечается Минтрансом, необходимо обеспечить приоритетность проектов и максимальную прозрачность их выбора.

На железнодорожном транспорте предусматривается строительство около 2 тыс. км новых железнодорожных линий. Доля протяженности участков сети железных дорог, на которых имеются ограничения пропускной и провозной способности, планируется сократить до 0,5%.

Приоритетные направления развития железнодорожной инфраструктуры:

• обеспечение безопасности и технологической устойчивости перевозочного процесса;
• устранение инфраструктурных ограничений на подходах к портам и пограничным переходам и обеспечение пропускной способности магистральных направлений;
• формирование тяжеловесного движения по направлениям Кузбасс — Северо-Запад, Кузбасс — Черное море, Кузбасс — Дальний Восток;
• строительство железнодорожных линий в районах нового освоения на Севере, Дальнем Востоке и в Прибайкалье;
• развитие крупных железнодорожных узлов (Московского, Санкт-Петербурского, Свердловского и др.);
• развитие скоростного движения и начало работ по созданию высокоскоростного.

К 2020 г. намечено построить и реконструировать 7,5 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, в том числе проложить более 900 км автомагистралей и скоростных дорог силами Государственной компании «Автодор». Доля протяженности автомобильных дорог федерального значения, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, составит 85%.

Сеть скоростных магистралей, а это более 3,5 тыс. км к 2020 г., будет выполнять системообразующую функцию и позволит сократить время в пути почти на 40%.

За время реализации Программы на условиях софинансирования планируется проложить и реконструировать более 7 тыс. км дорог регионального и межмуниципального значения. Это позволит обеспечить круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог общего пользования 2,7 тыс. сельских населенных пунктов.

В результате реализации мероприятий по развитию инфраструктуры гражданской авиации будут введены в эксплуатацию после реконструкции и строительства 96 взлетно-посадочных полос. Предусматривается развитие международных аэропортов-хабов, включая развитие московского («Шереметьево», «Внуково», «Домодедово») и санкт-петербургского («Пулково») авиационных узлов, внутрироссийских узловых аэропортов и региональных аэропортов, что создаст предпосылки для формирования единой эффективной сети аэропортов (аэродромов) Российской Федерации и повысит доступность транспортных услуг. Авиационная подвижность населения на региональных и местных авиалиниях возрастет более чем в 2 раза. При этом число полетов, обслуживаемых аэронавигационной системой, возрастет в 1,8 раза.

Доля внутренних водных путей европейской части России, ограничивающих пропускную способность водного транспорта, снизится с 75 до 10,7%. Также будет ликвидирован опасный уровень безопасности на всех судоходных гидротехнических сооружениях.

Для сокращения протяженности участков, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части РФ, предусматривается строительство низконапорного гидроузла в Нижегородской области, 2-й нитки Нижне-Свирского гидроузла и Багаевского гидроузла.

Производственная мощность морских портов увеличится за время реализации Программы почти на 350 млн тонн. Будут полностью обеспечены потребности российской экономики в портовых мощностях, будет создан резерв для пиковых нагрузок и появятся возможности для развития транзитных перевозок. Объем перевалки грузов в морских портах достигнет в 2020 г. почти 880 млн тонн. Повышение конкурентоспособности крупнейших морских портов основывается на их оптимальной специализации, создании особых портовых зон и логистических центров. Планируется доведение производственной мощности контейнерных терминалов: в порту «Восточный» — до 40 млн т в год, в портах «Усть-Луга» и «Балтийск» — до 35 млн тонн в год в каждом.

Кроме того, мероприятия Программы по обновлению основных фондов сформируют заказ промышленности на поставку воздушных, морских и речных судов, железнодорожного подвижного состава, отвечающих современным технологическим требованиям и учитывающих инновационные разработки, и позволят создать к 2020 г. более 50 тыс. высокопроизводительных рабочих мест на крупных и средних предприятиях.

• Текущие мероприятия предполагается реализовать в основном в рамках подпрограмм, прежде всего это:
• содержание и текущий ремонт объектов транспортной инфраструктуры — федеральных автомобильных дорог и внутренних водных путей (расходы на содержание и ремонт объектов транспортной инфраструктуры составляют 75% бюджетных текущих расходов);
• обеспечение функционирования и развитие систем безопасности на транспорте;
• субсидирование организаций железнодорожного транспорта на обеспечение перевозок пассажиров в дальнем сообщении в плацкартных и общих вагонах, перевозок в Калининградскую область, на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении;
• субсидирование воздушных перевозок пассажиров в направлениях Дальнего Востока и Калининградской области;
• государственная поддержка аэропортов и федеральных казенных предприятий, расположенных и обслуживающих районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;
• субсидирование российских авиакомпаний для возмещения части их затрат на уплату лизинговых платежей за воздушные суда, получаемых российскими авиакомпаниями.

В районах Крайнего Севера и приравненных к ним поселениям, где местные и региональные перевозки носят социальный характер и не являются предметом коммерчески эффективного бизнеса, для их развития необходимо прямое участие государства. Для решения этой задачи Минтранс предлагает систему мер, реализация которых позволит повысить авиационную подвижность населения более чем в 2 раза.

Комплекс мер государственного регулирования направлен на создание условий для эффективной реализации приоритетных задач Программы и достижения ее целей. В целом госпрограмма включает в себя четыре группы мер.

Нормативное правовое регулирование на транспорте предусматривает разработку и принятие ряда законов по развитию конкурентного рынка транспортных услуг и обеспечения гарантированного уровня доступности и качества транспортных услуг для населения.

Налоговые и таможенно-тарифные меры предусматривают установление льгот и преимуществ по тарифам на услуги железнодорожного транспорта общего пользования, снижение таможенных пошлин при ввозе, в том числе временном, на территорию таможенного союза иностранных воздушных судов, упрощение таможенных процедур для морских судов и перевозимых ими товаров.

Административно-управленческие меры включают в себя: дальнейшее развитие структурной реформы на железнодорожном транспорте в соответствии с Целевой моделью рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 г.; развитие пригородного железнодорожного сообщения; реформирование системы управления внутренними водными путями; создание эффективной системы управления государственной собственностью, в том числе за счет оптимизации состава государственного имущества либо за счет приватизации, либо за счет создания федеральных казенных предприятий и повышения эффективности деятельности организаций транспортного комплекса.

— Важным вопросом являются финансовые параметры, — отметил Олег Белозеров. — По установленным требованиям, ресурсное обеспечение Программы на 2013–2015 гг. предусмотрено в соответствии с параметрами Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов». Параметры финансового обеспечения в 2016–2020 гг. должны соответствовать предельным объемам, установленным Минфином России. В части текущих расходов в проекте Программы это требование нами соблюдено. Что касается инвестиционных расходов, то с учетом предельных объемов, доведенных Минфином России, завершение реализации ФЦП «Развитие транспортной системы России» и ФЦП «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации», входящих в состав Государственной программы, станет возможным только после 2020 г. Принципиальная позиция Минтранса России, в отличие от позиции Минфина России, заключается в том, что реализация этих федеральных целевых программ должна быть завершена не позднее 2020 г.

В связи с этим в Государственную программу включены проекты ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2020 гг.)» и ФЦП «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009–2020 гг.)». С учетом таких подходов общий объем финансирования мероприятий Программы за период ее реализации составляет 12,3 трлн руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 7,3 трлн руб., или почти 60% от всей суммы средств.

Финансирование мероприятий в сфере дорожного хозяйства за счет средств федерального бюджета осуществляется в рамках Федерального дорожного фонда. Размер ФДФ составит за время реализации Программы более 5 трлн руб. Начиная с 2014 г. финансирование ремонта и содержания автомобильных дорог составит 100% от нормативов затрат.

Основные подходы к финансированию инфраструктуры — финансовая ответственность государства и постепенная реализации принципа «пользователь платит». Такой подход, как сообщил замминистра, уже реализован на примере дорожных фондов, но может быть усовершенствован.

Для привлечения инвестиций в транспортный комплекс предполагается следующая система мер:

• заключение долгосрочных контрактов (контрактов «жизненного цикла») на проектирование, строительство и последующее содержание объектов транспортной инфраструктуры, включая разработку оптимальных организационных, управленческих и финансовых схем исполнения и обеспечения государственных контрактов;
• поэтапный переход на сетевой контракт, который позволит увязать требования к содержанию и развитию железнодорожной инфраструктуры, формированию государственной тарифной политики и объему бюджетных инвестиций.
• развитие схем государственно-частного партнерства;
• развитие механизмов проектного финансирования, определение приори-тетности проектов и источников их финансирования, в том числе с учетом возможности привлечения государственных гарантий, облигационных займов, средств Пенсионного фонда РФ и Фонда национального благосостояния.

Олег Белозеров уверен, что реализация мероприятий Программы в полном объеме позволит существенно улучшить ключевые показатели эффективности транспортного комплекса и будет способствовать достижению показателей, установленных указами Президента РФ от 7 мая 2012 г.

Подвижность населения в 2020 г. возрастет в 1,5 раза и составит более 10 тыс. км на 1 жителя. Ожидается, что к 2030 г. подвижность составит уже более 15,5 тыс. км на 1 жителя, что сопоставимо с уровнем транспортной подвижности населения в развитых зарубежных странах.

Решение задач по комплексному развитию инфраструктуры всех видов транспорта на основе принципов логистики и мультимодальных перевозок, а также рост производительности труда в 1,5 раза обеспечат снижение транспортных издержек в цене готовой продукции до 12–16%. Снижение транспортной нагрузки на экономику за счет снижения уровня транспортных издержек в конечной стоимости российской продукции до уровня развитых зарубежных стран (до 8–10%) предполагается к 2030 г. Это позволит повысить индекс России в рейтинге Всемирного Банка по уровню конкурентоспособности. Важным результатом повышения конкурентоспособности транспортной системы станет рост экспорта транспортных услуг в 2 раза. Доля транспортного комплекса в общем объеме экспорта товаров и услуг возрастет к 2020 г. в 1,3 раза.

 — Я в своем выступлении кратко остановился на основных положениях и результатах Государственной Программы «Развитие транспортной системы», — резюмировал Олег Белозеров. — Публичное обсуждение этого программного документа, а также обмен мнениями по приоритетным задачам и мерам их решения позволят обеспечить эффективную основу для его реализации в долгосрочном периоде.

Для обсуждения документа в более широком контексте сегодня мы начинаем активно привлекать к сотрудничеству членов экспертных советов, в том числе членов экспертного совета при Правительстве Российской Федерации.

 В ходе обсуждения Проекта на заседании эксперты обратили внимание на ряд важных аспектов, которые должны найти отражение в программе. Принято решение: с учетом высказанных замечаний и предложений доработать заключение общественного совета Министерства транспорта РФ на проект.