Владимир Ефимов: «Правовая культура еще низка, но ситуация улучшается»

Условия экономического кризиса, переход строительной отрасли на саморегулирование, затянувшееся реформирование ЖКХ — все эти темы сегодня интересны с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства. Корреспонденту журнала «ФСР» удалось задать соответствующие вопросы руководителю Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве (Московского УФАС России) Владимиру ЕФИМОВУ, который до осени прошлого года, кстати, возглавлял Управление контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов ФАС России.

— Владимир Владимирович, усложнили или облегчили условия так называемого кризиса работу ФАС России по линии ранее возглавляемого Вами управления?

— Я бы сказал, что кризис, пожалуй, добавил в нашу работу несколько иных красок, потому что, с одной стороны, снизилось количество небольших сделок, но в то же время появилось достаточно большое количество крупных сделок, когда компании покупали, поглощали друг друга.
Что касается непосредственно количества нарушений, то, если говорить о сферах строительства и земельных отношений по выделению участков под строительство, то здесь ситуация на самом деле улучшилась.

Но не потому что, как говорится, стало лучше, а потому, что объемы строительства сократились, и земельные участки практически не выделялись. Соответственно, и количество нарушений, которое мы зафиксировали, оказалось существенно ниже.

— Недавно премьер-министр жестко прокомментировал тему удорожания строительства крупных объектов. Приходилось ли Вам сталкиваться с подобными вопросами?

— Дело в том, что Федеральная антимонопольная служба не является уполномоченным органом, который следит за стоимостью тех или иных товаров. Мы призваны следить за тем, чтобы у всех застройщиков, если говорим о строительстве, был равный доступ к госзаказам и к земельным участкам, не было проблем с подключением к энергоресурсам. Конечно, если строительная компания займет доминирующее положение на рынке, то тогда мы будем смотреть и за ее ценовой политикой. Но если мы возьмем, например, Москву, то здесь таких застройщиков нет, рынок достаточно конкурентный, количество хозяйствующих субъектов велико. В Санкт-Петербурге, кстати, аналогичная ситуация, то есть ценообразование является рыночным и конкурентным.

— Повлиял ли на круг вопросов, решаемых ФАС, переход строительной отрасли на саморегулирование?

— Что касается долгосрочной перспективы перехода на систему саморегулирования, то здесь, я думаю, однозначно должны быть положительные моменты и для ФАС. Но что касается краткосрочной перспективы, то пока мы, к сожалению, сталкиваемся в этой сфере только с новыми проблемами.

Во-первых, мы практически сразу столкнулись с проблемой после утверждения самого перечня Минрегионом. Федеральная антимонопольная служба даже возбуждала дело против Министерства регионального развития, так как, на наш взгляд, тот перечень, который был изначально утвержден, существенно ограничивал конкуренцию, права и свободы субъектов малого предпринимательства, поскольку был чрезмерно детализован. Если вернуться в прошлое, то в свое время было сокращение перечня лицензируемых видов работ по строительству, а перечень, первоначально утвержденный Минрегионом, практически все вернул назад. Этот вопрос также обсуждался многократно на совещаниях с вице-премьером Дмитрием Козаком. Сейчас ситуация исправилась, потому что внесены соответствующие изменения в приказ Минрегиона.
Во-вторых, в том числе из-за излишней детализации перечня Минрегиона, появились случаи, когда при размещении госзаказа в качестве требований к участникам торгов устанавливали необходимость наличия допуска на виды работ, предоставляемые конкретной СРО, и пока остальные участники пытались его получить, торги уже завершались.

— Демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкуренции и перевод отрасли на рыночные отношения, как известно, считаются одними из главных условий реформы российского ЖКХ. Как, с точки зрения Федеральной монопольной службы, сегодня продвигаются дела в данном направлении? Отличается ли Москва в выгодную сторону от российской глубинки?

— Если говорить об отрасли ЖКХ, то ее условно можно поделить на две части. Монопольная сфера — это организации коммунального комплекса, за которыми тепло, вода, свет. Здесь конкуренция возможна, но только в крупных городах, в основном в сфере тепло- и электроснабжения. Москва в этом смысле — идеальный полигон, где можно организовать конкурентные отношения и в сфере теплоснабжения, и в сфере электроснабжения, но в водоснабжении, однако, все равно не получится. Что касается второй части сферы ЖКХ — рынка содержания и ремонта жилья, — то это чисто конкурентная деятельность, где конкуренция возможна практически в любом населенном пункте, за исключением уж совсем маленьких, с населением менее пяти тысяч человек.

Если говорить о результатах, то вот что мы видим в настоящий момент. Во-первых, худо-бедно, но способ управления все-таки выбран собственниками. Где-то, понятно, это была фальсификация со стороны органов власти, где-то имело место «протаскивание» своих компаний; но сам вектор движения в этой сфере правильный. Люди переходят на договорные отношения с управляющими компаниями. Если раньше просто платили по присланной квитанции, при этом не было никаких отношений, связывающих собственника с управляющими компаниями, то сейчас все приходит к тому, чтобы эти отношения были зафиксированы договором.

Все больше встречается ситуаций, когда органы местного самоуправления, в том числе с нашей помощью, когда мы возбуждаем против них дела, выдаем предписания и т. д., проводят конкурсы по выбору управляющей организации.

Согласно жилищному законодательству, если до мая 2008 г. собственники сами не определились со способом управления, то органы местного самоуправления должны провести за них конкурсы. Подобное касается и вновь построенных домов: если в течение года собственники не сделали выбора, то, опять-таки, органы местного самоуправления будут проводить за них конкурс.

Ситуация выглядит таким образом. По состоянию на 1 мая 2008 г. неопределившимися было порядка 15% многоквартирных домов. От общего объема жилищного фонда по стране, а это порядка 2 млрд кв. м, получилось около 300 млн кв. м. К сегодняшнему дню ситуация существенно изменилась. Доля неопределившихся составляет порядка полутора-двух процентов в целом по стране, а если брать Москву, то эта доля вообще уже минимальна. По последним данным мониторинга, мы насчитали 275 домов, где собственники не выбрали способ управления. Сейчас по этим домам мы возбуждаем дела, чтобы домоуправы провели соответствующие конкурсы.

Все это я говорю к тому, что, проведя конкурс либо общее собрание по выбору способа управления, собственники, во-первых, получают договор, а во-вторых, четко начинают понимать, за что же они платят, то есть получают перечень услуг, которые им должна оказывать управляющая компания. Например, вывоз мусора, уборка придомовой территории и др. А есть ведь еще и города, где имеются проблемы с водой и теплом, — не все идеально в России.

Если говорить о крупных городах, то, как правило, здесь весь негатив от ЖКХ — грязные подъезды, невывезенный мусор и тому подобное. И это как раз та сфера, которая теперь является конкурентной (содержание и ремонт, обслуживание многоквартирного дома). В настоящий момент все в руках собственников. Хотите, чтоб было лучше, — проводите собрание, выбирайте другую управляющую компанию и следите за тем, как она выполняет свои обязательства. Если она это делает плохо, прощайтесь с нею.

— Возникают ли проблемы при взаимодействии потребителей с организациями коммунального комплекса (тепло-, водоснабжение и т. д.)? Как решаются вопросы по тарифам?

— Проблем достаточно много, и если говорить о количестве возбуждаемых дел, то сфера ЖКХ — это один из лидеров, если не абсолютный лидер, потому что это и тепло-, и водо-, и электроснабжение, то есть отрасли, где монополистами совершается наибольшее количество нарушений антимонопольного законодательства. При этом у организаций коммунального комплекса очень много потребителей, и мы постоянно сталкиваемся с тем, что кого-то из них незаконно отключают, например, от воды, либо пытаются навязать невыгодные условия договора, связанные со сроками оплаты, условиями отключения и т. п.

Если брать непосредственно связку «монополисты и управляющие компании», то тут главная проблема вот в чем. Управляющая компания — это коммерческая организация, но на самом деле обслуживает граждан, и, например, практически все тепло, которое она покупает, по факту идет на нужды многоквартирного дома. Исключением может быть только маленький офис, устроенный в этом доме самой управляющей компанией. Вместе с тем, до сих пор фиксируются случаи, когда ресурсоснабжающая организация, монополист, выставляет управляющей компании тарифы не как для населения, а как для прочих потребителей, что существенно выше. Правда, таких случаев уже меньше. По Москве разница в тарифах составляет 10–15%, а раньше, когда такие нарушения встречались повсеместно, она составляла порядка 40%.

Такое неправильное применение тарифов на населении напрямую не отражалось, потому что управляющая компания не меняла правил и не повышала свои тарифы для граждан, а вот сами компании либо банкротились, либо, соответственно, у них возникал огромный дефицит денежных средств — и эффективность работы существенно понижалась.

Сейчас, основное количество дел, которые мы возбуждаем, это дела, связанные с договорными отношениями, с ущемлением интересов управляющих компаний, ТСЖ или просто потребителей. Речь обычно идет об отключении или незаконном отказе в подключении, если это новый потребитель. Таких дел, к сожалению, много, но есть и положительная тенденция — их количество сокращается. И это прежде всего потому, что за подобные нарушения предусмотрены большие штрафы — от 1 до 15% оборота компании, — и никто не хочет такие деньги просто так терять.

Например, у нас есть монополист «Московская объединенная энергетическая компания», для которой штраф за такое нарушение составил 380 млн рублей. Отключили один дом — платите сотни миллионов. А для Мосрегионгаза минимальный оборотный штраф составил 565 млн рублей. И подобных штрафов мы наложили уже несколько. Сейчас они проверяются судами, но, в любом случае, компаниям пришло время серьезно задуматься, как дальше выстраивать договорную политику с потребителями. Однако, к сожалению, мы еще очень редко встречаем естественных монополистов, которые меняют свое поведение на рынке, и штрафов пока становится только больше.

— Европейский уровень правосознания пока что недосягаем?

— Я думаю, рано или поздно у нас все будет хорошо. Но сейчас, когда к нам приезжают представители европейских антимонопольных органов, они просто теряются от наших цифр по количеству рассмотренных дел. Только Московское управление за прошлый год рассмотрело около 150 дел по нарушениям антимонопольного законодательства, а из них примерно половина — это как раз дела, связанные с естественными монополистами. Западные коллеги говорят: «У нас таких дел единицы». Это как раз вопрос правовой культуры. Но, однако, экономика в России развивается, совершенствуется законодательство, и в целом нарушений уже становится меньше. Так, намного лучше становится ситуация с нарушениями со стороны органов власти. Это касается не их количества, оно, к сожалению, пока растет, а содержания самих нарушений. Те нарушения, которые мы фиксируем, как правило, уже не носят такого эпохального характера, как раньше, когда, например, принимались решения о том, что произведенную на территории субъекта продукцию вывозить за пределы указанного региона запрещается, равно как и вводился запрет на ввоз продукции из соседних регионов. Сейчас уже таких грубых нарушений, ограничивающих, в том числе, конституционные права, нет.

По-прежнему сталкиваемся с тем, что органы власти предоставляют преимущества «своим» компаниям. С этим мы продолжаем бороться, и тоже есть положительная динамика. Не последнюю роль здесь играет ужесточение ответственности. Если раньше за нарушения антимонопольного законодательства должностные лица органов власти не несли никакой ответственности, то сейчас за нарушение в первый раз полагается штраф, а во второй — уже возможная дисквалификация на три года. А за это время может очень многое поменяться, и возвращаться будет уже некуда.

— Много ли обращений по проблемам предоставления земельных участков под строительство?

— Непосредственно обращений строителей, к сожалению, не много. Чаще бывают обращения общественных организаций, депутатские запросы. Некоторые факты находят подтверждение, но нельзя сказать, что таких жалоб огромное количество.

Если же брать в расчет то, что происходило и происходит в целом по стране, то ситуация выглядит несколько иным образом. С осени 2005 г., с тех пор, как вступили в силу нормы о том, что все земельные участки под жилищное строительство должны предоставляться через аукционы, ФАС России проводит ежеквартальный мониторинг за порядком предоставления земельных участков.

В рамках мониторинга 2005–2006 гг. количество нарушений, конечно же, впечатляло. Все территориальные органы ФАС России в целом выявили более тысячи нарушений, а это, соответственно, более тысячи земельных участков, предоставленных без аукционов. По Москве — десятки.
Сейчас мы активизировали работу в этом направлении. Если брать Москву, то планируем провести проверки в каждом округе, где были предоставлены такие участки. Проблема тут в том, что Москва долгое время использовала подмену понятия: если вообще проводила аукционы, то не на предоставление земельного участка, а на заключение инвестиционного контракта. Соответственно, в рамках данного контракта и происходило предоставление участков. А это является грубым нарушением порядка, предусмотренного Земельным и Градостроительным (в случаях, когда речь идет о развитии застроенной территории) кодексами.

Если брать формально статистику, то получается, что в Москве земельные участки под жилищное строительство практически не предоставляются. Сейчас мы проводим полную ревизию выделенных участков. Я точно знаю, что много подобных нарушений зафиксировал в свое время Москонтроль. Там, где аукционов не проводилось, будем принимать самые жесткие меры.

— В целом, какие задачи наиболее актуальны для деятельности именно Московского УФАС России?

— Актуальным, на мой взгляд, является углубление работы во всех трех сферах: это контроль над соблюдением антимонопольного законодательства, контроль над соблюдением законодательства по размещению заказов и контроль над соблюдением законодательства о рекламе.
При этом в каждой сфере есть свои приоритеты. Если говорить о антимонопольном законодательстве, то это, безусловно, борьба с так называемыми картелями. Это самое серьезное нарушение в экономической сфере с точки зрения антимонопольного законодательства: когда две или более компаний договариваются между собой с целью раздела рынка по территориальному признаку с целью установления либо цены, либо иных правил поведения на рынке, которые, с точки зрения закона, запрещены. Ведь если речь идет о ценовом сговоре, то это означает, что страдают все потребители, потому что цена на рынке растет.

Другая ситуация, когда договариваются между собой производитель и дистрибьютор. Как правило, инициатором в таких соглашениях выступает производитель: например, заключая соответствующее соглашение на поставку продукции, устанавливает фиксированные или минимальные цены. Это означает, что производитель получает возможность диктовать уровень цены на рынке. И если на том или ином рынке работают всего два-три производителя, им довольно-таки легко сговориться.

Вторым приоритетным направлением по контролю над соблюдением антимонопольного законодательства является контроль над органами власти. Первое — это предоставление земельных участков. В текущем году, как я уже отмечал, это у нас один из приоритетов. Мы уже сделали ряд запросов, и если полученная информация, на наш взгляд, окажется сомнительной, то будем проводить выездные проверки.

Следующий момент — распределение прав на недвижимое имущество. Одна из статей закона о защите конкуренции говорит, что все недвижимое имущество должно предоставляться исключительно через конкурсы и аукционы, и здесь не может быть никаких исключений, кроме исключений, прямо предусмотренных законом. Здесь нужно следить за тем, чтобы был обеспечен равный доступ к государственной собственности.

Если говорить о госзаказе, то, помимо осуществляемого нами огромного количества проверок, упор будет сделан на борьбу со сговорами на торгах. Это такой же приоритет, как и картели, потому что указанные нарушения тоже своего рода картель.

Что же касается рекламы, то здесь задача — навести порядок с тем, что творится на улицах Москвы. Нарушений встречается достаточно много. Хотим по мере возможностей попробовать побороться и с некоторыми техническими нарушениями в телевизионной рекламе.
Вот, на мой взгляд, наиболее актуальные задачи на сегодня.